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加快存量用地更新 推动工业园区转型

发布时间:2018-04-11     稿件来源:江苏社科网    
(作者:张京祥,南京大学建筑与城市规划学院教授,江苏省区域发展研究会副会长)
 
    [内容提要]创新体制机制,促进存量用地更新,是推动江苏工业园区发展转型的重要引擎和抓手。但由于江苏工业用地缺乏系统的制度保障、明确的实施细则和有力的推动措施,且存量用地更新大部分采用政府统一征收再“招拍挂”转让的形式,导致工业园区存量用地更新严重滞后。借鉴珠三角等地区的成功经验并结合江苏实际,创新存量工业用地更新机制,建议:1.积极与国土资源部沟通,争取获得城市更新试点的政策支持;2.结合省情实际,制定出台存量工业用地更新条例,建立系统更新保障机制;3.建立引导+倒逼双重机制,激发存量用地更新动力;4.根据工业企业生命周期,实施土地弹性出让,降低未来城市更新成本;5.划定工业用地红线,保障实体经济发展,避免城市更新中过度逐利。
 
    对于工业园区而言,其最大的资产是大规模存量工业用地,最大的转型难点也在于存量工业用地。因此,如何创新体制机制,促进存量用地更新,成为推动工业园区发展转型的重要引擎和抓手,也是事关江苏发展全局的战略性问题。
    一、江苏城市工业园区存量用地更新严重滞后
    近年来,随着园区经济的大发展,园区工业用地也在急速地扩张,目前江苏城市中工业用地占建设用地总量的比重普遍都达到35-40%,有些中小城市甚至超过了50%,远超国家城市规划规范中的建议指标。特别是在过去大规模招商引资时代,各园区几乎都是以低地价甚至是零地价来吸引制造业企业入驻,许多企业入驻后开发强度低,大量工业用地被“圈而不开”,造成极大的闲置浪费。近年来,国家对城市新增建设用地的管制越来越严,许多城市都已经划定了城市增长边界、基本生态控制线、永久基本农田线,锁定了城市用地拓展的“终极规模”,如何“在有限的空间上实现无限的发展”?充分盘活、用好城市的存量用地,就成为决定一个城市可持续发展能力的关键所在。
    相比于珠三角、上海等地区,江苏虽然出台了有关促进城市低效工业用地更新的指导意见,但缺乏系统的制度保障、明确的实施细则和有力的推动措施。实践中江苏城市对于存量工业用地的更新,几乎都是简单采用政府统一征收然后再“招拍挂”转让的形式,这样会导致:原工业用地企业认为自己在未来的更新再开发中无利可图,缺乏动力与积极性,或继续闲置浪费土地,或向政府征收漫天要价;对于政府而言,则要拿出大笔资金来征收闲置工业用地,资金代价难以承受,而且在当前经济不景气的情况下,一些闲置工业用地征收后也难以再引进新的好项目,导致土地、资金双重沉淀,成本高昂。这样,工业园区存量用地的更新处于两难局面,陷入死结,导致园区的转型发展举步维艰。
    二、珠三角工业园区存量用地更新的经验做法
     珠三角在改革开放以后通过“三来一补”实现了工业经济的飞速发展,近年来产业转型加剧,传统制造业的升级提升、工业用地的“退二进三”态势十分显著。究其原因主要是过去十年,珠三角大力推进制度创新,将城市更新尤其是工业用地更新作为城市转型发展的关键突破。在国土资源部支持下,珠三角普遍实施了“三旧(旧厂、旧镇、旧村)改造”工程,构建了政府、原企业用地者、新市场投资主体共同合作的更新模式,共同分享城市更新收益,实现多赢。
     以深圳为例,近年来深圳城市工业用地更新进展顺利,造就了诸如“天安云谷”等大批成功的更新案例,极大程度上支持了深圳转型提升发展。这是因为深圳制定了一系列促进城市更新的政策规章,原工业企业地主看到了再开发的利益从而产生了强烈的更新动力,企业与政府协商、共同编制规划、补缴地价来获得土地再开发的权力,或者与新市场投资主体合作开发,政府在其中获得一定比例的公益性用地,收获更新后的经济效益、社会效益、环境效益。这种完整规范制度体系,促进了深圳从过去的低端制造业城市迅速向中国创新经济引领城市转变。
    三、江苏需大力创新存量工业用地更新的机制
    借鉴国内其他地区成功经验并结合江苏实际,需要大力推进以下几个方面的创新:
    1.积极与国土资源部沟通,争取获得城市更新试点的政策支持。中国过去的城市土地利用政策总体上是基于一种外延式、扩张型发展的供给导向,面对城市更新、存量用地再开发则缺乏成熟的经验。近年来,国土资源部急切地想从地方实践探索中寻找实现这种转变路径。江苏作为经济大省、工业大省,面临着转型发展、引领中国新经济增长的重大责任,因此积极主动地与国土资源部沟通,争取成为城市工业园区存量用地更新的试点,获得更多、更大的制度创新空间,显得尤为必要。
    2.结合省情实际,制定出台存量工业用地更新条例,建立系统的更新保障机制。结合江苏省情实际,在充分调研的基础上拟定城市园区存量工业用地更新条例,通过省人大立法的形式明确下来,并且授权地方政府根据实际制定更为具体的实施细则(江苏省内区域间发展差异巨大,不同层级城市之间发展差异也很大,不宜采取简单的一刀切方式)。可以借鉴珠三角尤其是深圳的经验,诸如设立专门的城市更新机构(城市更新局)来整合、联动相关的政府部门,制定完善规范的规程规章以保障更新工作顺利实施,充分发挥政府、企业、市场力量来很好地统筹动力与公平的关系,等等。
    3.建立引导+倒逼的双重机制,激发存量用地更新动力。为了能够让低效企业、僵尸企业积极地支持、配合存量工业用地更新,须采取两手并举的方式:一是通过设定合理的激励机制,让企业看到积极参与存量用地更新的收益所在,从而主动要求更新;二是要通过对企业的绩效考核及税收、环保等政策措施,促使低效企业、僵尸企业主动要求退出,从而让政府在土地征收中占据更为有力的位置。
    4.根据工业企业生命周期,实施土地弹性出让,降低未来城市更新成本。在全球资本高速流动时代,企业的地方根植性大大减弱,有资料表明全球制造业企业在一个地方的平均生命周期不到15年,而根据调查,即使在苏州中新工业园的企业平均生命周期也不到8年。因此,必须改变当前工业用地全部简单采用50年租期的出让方式,要根据企业的实际产业类型,采取短期、中期、长期等不同年限的灵活多样批租方式。对一些用地需求大的企业,可根据实际发展情况采取“先租后让”的方式,以此来避免将来企业转移后造成新的土地闲置浪费,减小未来存量工业用地更新的阻力和代价。
    5.划定工业用地红线,保障实体经济发展,避免城市更新中过度逐利。中国当前正面临着实体经济不振的危机,城市更新可以有效提高城市土地开发价值,但如果处理不好,则会进一步加剧产业“脱实入虚”的局面。实体经济发展对于中国、江苏都极其重要,为了确保存量工业用地更新不要走入另外一个极端——全部转化为追求短期高利益回报的房地产、三产服务业用地,必须根据城市长远发展需要,合理划定城市长久的“工业用地红线”,在工业用地红线内只允许“退二优二”,以确保满足实体经济发展需要。
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