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推进江苏沿海地区协调一体发展的对策建议

发布时间:2017-09-11     稿件来源:江苏社科网    

  [内容提要] 江苏沿海地区具备协调一体发展的基础条件,但也面临着统筹协调的力度不够、市域之间缺乏有效的协调机制支撑、城市等级体系不协调等瓶颈制约,迫切需要:增强省级层面的统筹作用,完善纵向横向和多维协调机制;实施行政区划调整,突破行政区隔,优化沿海经济带城镇空间布局;促进区域内产城融合、产业联盟建设、加快区域经济一体化进程,统筹制定区域发展规划,确保沿海开发与环境保护的有机结合。

  加快推进江苏沿海地区协调一体发展,既要让市场在资源配置中发挥决定性作用,加快各种要素的自由流动;又要更有效地发挥政府的作用,着力推动基本公共服务均等化,全面提升区域竞争力。

  一、江苏沿海地区协调一体发展的基础条件

  1.产业发展奠定了一体化发展的基础。2015年,江苏沿海地区生产总值增长10.1%,占全省比重为17.86%,三次产业比重为9.23:46.8:43.97,已成为省内重要的经济增长极。发达国家和地区的基本经验告诉我们,江苏沿海地区的经济关系已经迈入了“竞争合作”的新阶段,推进一体化发展的条件已经具备。

  2.基础设施建设优化了一体化发展条件。随着区域基础设施的完善和交通网络的加快建设,区域协调发展的基础条件进一步完善,大大缩短了沿海三市间的空间距离,减少其通达成本,奠定了区域合作的物质基础。城市经济集聚能力增强有效带动了城市化水平提高和城市规模的不断扩大,一些卫星城镇的功能定位、公共基础设施对接、产业结构布局和区域污染治理等问题也得到了相应的解决。

  3.管理机制创新积累了较好的经验。2009年以来,省委、省政府成立了“江苏沿海地区发展领导小组”,省政府批准成立“江苏省沿海地区发展办公室”,组建了省级协调机构。沿海三市也相继成立了沿海发展规划建设委员会(或领导小组),统筹协调沿海开发工作。省委还通过省厅干部挂职的方式,协调省市沿海开发重大项目安排,为区域协调发展奠定了组织保障。在实际工作中,沿海三市还通过行政区划调整来破解发展中的体制障碍,加快中心城市建设步伐。

  二、制约江苏沿海地区协调一体发展的主要瓶颈 

  1.省级统筹协调的力度不够,领域有待于进一步拓展。目前,省沿海发展协调机构的职能过于偏向于经济开发工作,而对于沿海地区城市之间以及沿海与省内其他地区之间在经济发展过程中所产生的不协调问题重视不够。同时由于省级政府和地方政府在利益价值取向、信息获取渠道等方面存在着差异,造成地区经济和社会发展方面的数据信息的数量和质量在不同层级政府之间存在着分布不对等的格局。

  2.市域之间缺乏有效的协调机制支撑,行政区经济模式没有得到实质性突破。虽然市域内分别依据省里的协调机构设置框架建立了协调办公室,但江苏沿海地区三地之间却没有设立统一常设的行政协调机构,政府横向协调机制还没有真正建立起来,造成了地方政府间的关系依然是竞争大于合作。在地方利益驱动下,城市发展在城市规划、基础设施建设、招商引资和资源综合利用等方面各自为战,形成了严重的区域行政割据问题。在区域一体化程度较低的前提下,区域整体的投资吸引力和竞争力将会受到严重消弱。一般而言,开发区基本位于郊区或农村,但是由于交通、居住等基础设施和公共服务没有及时配套再加上产业链配套能力不强,优质资本不愿入驻,使得开发区的产业集聚功能无法得到有效发挥。江苏沿海三地都大力发展高新技术产业、积极实施打造长江北翼金融高地等发展战略,但是由于中心城市辐射能力有限,这些城市发展战略的推行显得力不从心。

  3.沿海地区一体化程度较低,城市等级体系不协调。江苏沿海地区一体化程度较低,主要体现在:第一,地区城市经济实力差距较大,2015年南通、盐城和连云港生产总值依次为6148.4亿元、4212.5亿元和2160.6亿元,基本上是3:2:1,梯度差异比较明显;即使是在市域之内,城市发展差距也悬殊,比如盐城的大丰和东台发展水平较高,而盐城北部的滨海、响水发展水平相对滞后,从而导致协同的意愿不高。第二,江苏沿海地区城市人口和建成区面积偏小,城市等级结构不合理甚至断层现象,导致经济聚集效应难以有效发挥。第三,城乡发展差距悬殊,发达的城市经济与落后的农村经济并存,城乡二元经济社会结构明显,城乡之间产业关联度不高,城乡基础设施和社会公共服务难以有效对接。

  三、推进江苏沿海地区协调一体发展机制的对策措施

  加强省级政府的协调和市县政府间的横向合作,打破行政区经济藩篱,实现沿海地区与沿江、沿淮、沿东陇海融合互动发展,促进沿海地区与苏北及沿海内部三市一体化发展,是推动新时期江苏沿海地区发展的战略选择。

  1.增强省级层面的统筹作用,完善纵向横向和多维协调机制。一是发挥引导作用,加强江苏沿海城市经济板块与苏锡常等其他经济板块的协调工作,避免不同地区之间产生产业同构、区域规划冲突等问题;通过不同地区工业园的合作,加强发达地区产业的转移和欠发达地区的产业承接工作,提高区域经济发展的协同性和整体性。二是健全沿海地区市级政府间横向合作机制,并与省级纵向协调机制结合起来,构建江苏沿海地区各级政府绩效评估体系。引导区域政府从单纯注重经济增长向区域经济社会全面、协调可持续性发展。通过优化区域GDP增减机制和财政收入补偿机制,建立突破行政区划限制的地区利益分配机制。三是逐步形成以政府为主导多元力量共同参与的社会协调机制。在推进一体化的进程中,要加强对沿海协作相关问题的研究和信息交流,广泛听取社会公众的声音,发挥企业产业组织和社会组织在区域合作中的重要作用。

  2.实施行政区划调整,突破行政区隔,优化沿海经济带城镇空间布局。一是通过“撤市设区”的方式扩大中心城市辖区范围,增强其集聚功能,完善三大中心城市的功能定位,进一步提高其辐射带动能力。二是加快连云新城、燕尾港镇、大丰港城、如东长沙镇等沿海经济带重点城镇建设,按照空间上的功能分区原则,实施沿海“港口、产业和城镇”联动发展战略。三是全面启动沿海中心镇建设,按照沿海特色、产业集聚、人口集聚和基础设施集聚的原则,调整乡镇结构,扩大乡镇规模,架起县城与乡村要素流动的桥梁,走中心城市、次中心城市和小城镇协调发展的道路。

  3.促进区域内产城融合、产业联盟建设,加快区域经济一体化进程。一是加强区域行政管理体制创新,推动行政区和经济区的融合;通过加大各级干部交流的方式增强区域合作意识,寻求区域治理与发展中互利合作的机会。二是总结沿海三市成立“江苏旅游新干线经济共同体”的成功经验,尝试构建各职能部门间的合作协议,建立定期例会制度协调推进相关工作。三是引导各类企业加强联合协作,发挥产业组织在区域合作中的重要作用;形成产业专业化的分工体系,防止恶性竞争,避免重复建设,优化地区产业布局,通过企业的联合协作,整合资源要素,做大做强现代产业。

  4.统筹制定区域发展规划,确保沿海开发与环境保护的有机结合。一是明确沿海地区低碳经济发展战略领域,强化区域发展规划意识,加快生态城市、生态农村和生态产业的发展,推进产品的生态开发,加大控源截污力度,将环境容量作为区域生产力布局的重要依据。二是大力发展环保产业,加大环保产业投资力度,加快与韩日新加坡和台湾地区合作,打造国家级环保产业基地,引导资金流向环境产业,促进有利于资源节约、替代和循环利用的技术和产品的开发和推广。三是建立和完善沿海地区突发性环境污染事故应急制度,建立健全江苏沿海地区生态安全预警机制,广泛听取社会公众的意见,吸收社会力量广泛参与区域治理。

  研究基地:江苏沿海发展研究基地

  首席专家:钱正英、梁学忠、崔  刚

  课题负责人:郝宏桂(盐城师范学院教授)

  课题成员:郇恒飞、杨海华、孙小祥

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