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苏南政府治理与社会治理现代化研究基地:苏南社会治理的内在机制及改善路径研究

发布时间:2019-04-01     稿件来源:《江苏社联通讯》    

一、苏南社会治理的内在机制

苏南社会治理模式的核心在于“强政府”,核心机制在于经济发展与社会治理上“市——区(县) ——街道(乡镇) ——村社”统筹。

1.苏南发展模式为苏南治理模式提供充分财政保障。新中国成立之后,国家成为苏南基层社会绝对主导力量。无论是苏南模式还是新苏南模式,都是政府主导性的集体经济模式。这种苏南经济发展模式,为苏南社会治理提供了充分的财政资源。

2.苏南发展模式消解苏南基层治理结构性矛盾。长期的田野调研发现,当下中国各区域基层治理难题往往是前期发展遗留下来的结构性矛盾,较为集中的体现在农村耕种用地流转问题、宅基地拆迁安置补偿问题、社会福利保障问题等。然而,由于政府内部市场统筹资源能力较强,这些问题在前期发展过程中大致得到了很好的统筹解决。基层政府不仅做到不同村级之间在招商、工业园设置、产业升级等经济发展上进行统一规划,而且能够做到强村带弱村、强村补弱村等方式协调发展。

3.苏南发展模式为苏南社会治理提供了充分的制度资源。一是苏南基层村社两委基本已经实现较大程度的科层化,成为区(镇) 政府进行基层治理的直接抓手。二是在村社内部,尝试以辅警、联防队、小组长激活村庄非体制资源的方式,实现末端治理。三是苏南已经建立了全国范围内较为全面的社会保障体系,实现了社会的兜底治理。四是“ 市—— 区(县) ——街道(乡镇) ——村社”统筹的土地开发模式使得苏南在违建拆违、拆迁安置与村级土地开发方面成为引发社会矛盾和公共事件最少的地区。

二、苏南社会治理的内在不足

1.治理成本高昂。一是基层治理财政支出额度大。以苏州市相城区X 村为例,每年用在村庄治理上的钱在600 万左右。该村每年的村级财政在2000 万元左右,但是一年下来还是缺口100-200 万元,需要镇里补贴。二是本来不是钱的事,却变成没钱什么也做不成。村里除了配固定数量的清洁工,每逢检查都会出钱雇佣大量临时工进行清理;连村里开会都必须发钱,否则一个都不来;甚至台风过境预警,村干部鼓励低洼地方的村民暂时转移,部分村民的第一反应是“村里给多少钱?钱多我就搬”;很多村民因为各种纠纷去村部闹,很多都是村委出钱搞定。这些看起来和钱没太大关系的事,都得花钱才能解决。

2.干群关系脆弱。一是“干部累死,居民骂死”。苏南基层社会“强秩序,低认同”特征凸显,村民只认为“当村干部的都是为了谋私利”。另一方面,村民对村庄事务并不关心,甚至不认识村里的干部。二是“隐性反抗”明显。微妙的干群关系还表现在“隐性反抗”明显。比如上面要来检查村工作的前一天夜晚,村民往村庄主干道和十字路口倒一堆垃圾,导致检查当天村干部甚至用自己的衣服去清理垃圾。三是紧急动员能力出现危机。比如在2016年台风过境之后,村干部表示深深的担忧:“要是真的发生洪灾,你说我们村老百姓会主动参与抗洪吗?”

3.治理生态异化。以“12345”为例,一是部分村民变“刁”了。很多村民诉求是无效诉求甚至虚假诉求,村干部忌惮村民不会给好评以及考核压力,不得不“拉下脸面说好话,至少保持态度好”。“12345”似乎在培养“无公德的个人”。二是村干部压力大,学会“表演”了。其一,村干部在村里做一件事简单,但要把这件事“留痕”工作量极大,耗时、耗费人力、精力;其二,所有的条线工作都会纳入到绩效考核之中,村干部工作上选择性地解决容易的事情,较为棘手的问题往往会被拖延;其三,为了应对繁多的考核,村干部开始利用考核体制本身规避责任。比如, 在“12345”上面想办法平衡满意率,把工作重点放在如何做出漂亮的台账和文字工作上,甚至为了抵消“不满意”的单子,主动“制造”满意单。

三、进一步改善苏南社会治理的对策路径

1.推行“村社大部制”,保持村社自主性。对村庄日常承担的诸多重复性行政事务进行分类,由村两委干部分别分管领导,由村委聘任工作人员做直接负责人,这些负责人直接面向村民、企业、外来人口等完成相应行政任务。部门负责人直接对村书记负责。每个月召开村两委工作会议,由村书记主持,各部门负责人和分管领导参加,总结、讨论、部署解决重点、难点事宜。这样,村两委主要村干部可以抽身更多时间应对村庄重大问题和村庄内部事务,进一步面向村民,完成村庄自治事务方面的推进;同时,村干部能够避免在行政事务上直接面对村民或企业等,避免熟人社会中的人情对于具体事务规范化处理的影响;再次,村书记可以绕开村两委主要干部,直接按照标准化考核监督各部门负责人。这就避免了村庄行政事务责任机制落实中的人情和村庄内部派性因素的影响。

2.建立“公共服务资金”,激活村社自治理。新矛盾背景下,实现面向复杂转型社会的社会治理,必然需要激活村社与居民。一个好的办法就是,由镇村统筹,向小组(自然村)输入少量的村庄“公共服务资金”,让小组长带头,鼓励村民以集体讨论、集体决议、集体参与的方式集中处理村小组范围内的“小事”,比如村内环境卫生、村民邻里纠纷、村内人情世故等等。对于小组内部解决不了的大事情,以及村庄层面的大事情,可以由小组长或者小组内的积极分子主动到村两委每个月相关的会议上反映与讨论,进入村级事务议程,防止基层治理政策与村民刚性需求“脱靶”。这个机制目前在成都已经得到很好施行,是一个“还权、赋能”的过程和机制。目的在于:使得“小事不出村,小事不上报”;通过激活村民的积极性和村民自身的智力、体力以及其他资源实现相关事务的处理;同时,在村庄内部形成公德合力,约束村民行为,重塑村庄或社区道德生态。

3.坐实“网格化治理”,把握治理主导权。基层治理中不作为肯定会引发秩序危机,不激活村民无法实现治理,但不恰当的动员也可能会引发秩序问题,因此,把握基层治理主导权就尤为重要。近两年网格治理正在坐实,这是把握基层治理主导权难得的机制、抓手和契机。一是网格工作首先要系统完成村社属地范围内治理对象和治理任务的信息化工作。需要注意的是,为了提高网格员的工作效率,各职能部门关于相关治理事务的基本信息务必做到统一共享,避免重复性工作,避免信息鸿沟。二是主动对村社属地范围治理事务现场进行分类、分级,辨真假、分轻重。解决小事,小事利用现场资源和村组资源现场解决;大事上报,由政府内部相应职能部门直接入村处理。这种分类、分级,辨真假、分轻重,重要之处在于能够最大程度上利用各方资源,最有效率地完成治理任务。三是各职能部门要对网格员进行及时培训,不断更新网格员相关法律知识,以便网格员以办事为契机对执法对象进行普法,这一点对于环境保护、生产安全、消防安全、城市管理尤为重要。

课题负责人:刘向东

主要参加人:殷盈盈、江亚洲

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