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谨防滑向“技术型治理”

——专访南京大学公共事务与地方治理研究中心肖唐镖教授
发布时间:2018-11-29     稿件来源:《群众》(决策资讯版)     作者:本刊记者 何 乐    
 

 

【记 者】 肖教授好!随着大数据、物联网、云计算、人工智能等现代技术的发展,技术不仅给人类的日常生活带来好处和便利,更应用在社会公共管理中,为公共服务和国家治理提供科学性、客观性的政策制定依据,提升了社会管理的精细化水平。很多国家更是提出数据治国等技术治理战略规划,作为实现有效治理的战略选择和典型范式。面对当下正在勃兴的技术治理,有人提出要正视技术本身的缺陷,警惕技术治理存在的诸多风险。您怎么看?

【肖唐镖】 我们要先厘清两个概念——“治理技术技术治理。众所周知,治理离不开技术,但这并不意味着所有含技术的治理都是技术治理。首先,粗放式、无技术含量的管理(治理),肯定不能称为技术治理。其次,基于对技术本身隐含问题的担心,人们会对技术本身进行治理或是为应对技术而进行管控,这显然也不是技术治理。再次,治理中出现各种技术的应用,尤其是精细化技术的应用,如数目字管理等,将其称之为技术治理实则值得商榷。目前,国内一些学者已对社会治理方式之一的技术治理进行了深入研究,认为它是指侧重于运用计算机、互联网、信息通信技术(ICT)、传感器、APP、大数据等手段,以及由参数、编码、脚本等构成的技术标准体系来协调和重组多元治理主体的不同功能、资源与责任,实现具体问题与治理主体、解决方案的精准、智能匹配,达到高效治理的目的。它只是一种治理形态或模式,既区别于法治与德治的社会治理方式,又是对二者的有效补充。

然而,当下一些地方或者部门存在误用或滥用“技术治理”的风险。其表现为:过于注重治理技术,更有甚者,将技术运用作为治理的全部。一旦社会治理以追求治理技术的精细为最高原则,放弃治理基本框架及其制度理念的修正、完善,即“术”压倒“道”时,治理就沦为“技术型治理”。其判断的拐点就在于:治理手段的技术化、程式化、精细化是否成为排他性的选择,是否成为治理过程的一般性常态与基本规则。

【记 者】 也就是说我们既要强调科学技术在社会公共管理中的作用,也要避免一味追求、迷信技术,走向技术型治理极端。那技术型治理具备哪些基本特征可供辨别?

【肖唐镖】 一看治理的机制与技术。技术在社会公共管理具体运用中被抬到压倒性地位,近于技术决定论,强调其对于治理的决定性地位与作用,希求以技术手段解决治理中的一切问题或主要问题,将其作为治理的全部。这种将体制与结构层次的问题简单归结为行政技术的问题,本身就存在着极大的误区。

二看治理的基本制度与框架。技术型治理立足于将技术控制的手段植入社会治理,并不以改革现有的治理体制和制度为目标,其制度规范要求的仅仅是技术的程式化、非人格化与便捷化,而不是要求对治理制度和体制本身的现代化。尽管,它一定程度上提升了社会管理的精细化水平,却无法解决深层次的社会问题,无法真正实现国家治理体系和治理能力的现代化。在社会治理实践中,要谨防把治理技术创新作为治理创新的全部,更不能错误地将其作为改革的替代方案,造成改革动力的极大消解和稀释。

三看治理理念。当前我国城镇化进程中的社会治理是一项复杂的系统工程,其目标不限于提供公共服务、维护社会稳定,更涵盖了促进社会公正、保障公民权利以及完善与城镇化相配合的道德秩序、诚信体系和行为规范等多种职能。在技术型治理的逻辑下,极易把社会治理的任务简约为维护地方社会稳定,并将社会稳定理解为“不出事”这一眼前结果,导致一些地方政府出台了明显与中央精神、宪法相违背的地方性政策。不难看出,技术型治理强调单一化的底线任务定位,表现出管控化的社会治理倾向,蕴含着一统化的社会治理理念,很大程度上,它是与现代治理理念和价值相背离的。

四看社会参与程度。其实,技术治理在提出之初,因以科学管理与专家治理为核心理念,便被认为存在权力集中的思想倾向。尽管管理技术和包括互联网在内的信息技术改进了日常社会管理,促进了公共部门的经济性、效率、效能和参与,也使得政府活动更加透明、社会更加有秩序,但是,很多学者仍提醒,必须“留心并提防理性工具手段的滥用以及它对人类互动的漠视”。因为从实践角度来看,当治理的技术化和专业化程度越高,管理者的领导与主导角色与功能就越显著,公众对社会治理过程的参与就越式微,造成一种新的封闭性。当代西方著名的技术批判理论专家安德鲁·芬伯格将这种状态下的社会称之为“技治主义社会”。

【记 者】 将技术控制的手段植入社会治理活动,在这一过程中为何会发生误用或滥用的行为,进而带来技术型治理的风险?它的形成和存在有哪些基本原因?

【肖唐镖】 自上世纪70年代以来,信息技术大发展彻底改变了人类社会的生产生活方式,科学技术被广泛地应用到社会治理和政治活动当中,让社会运行更加科学和高效,业已成为当代政治活动最显著的趋势。然而,技术本身的缺陷在这一过程中也被放大,存在技术型治理的风险,引发人们的担忧。我想着重谈两点原因。

一是误读外来经验。我们在学习借鉴外来的管理技术与经验时,一般只注意学习管理的过程、程序与方法,即技术要素。但另一方面,对这些管理技术所必备的社会政治基础与保障,却不太注意。对国外发展经验背后的国情、社会治理的核心理念与精神及其体制框架,往往忽视,简单地“拿来主义”。

二是功利式机会主义思想的泛滥。重视实效和“管用”是很多基层治理者的共同特征,这与技术治理通过标准化、网格化、数字化等短期性策略与方法快速实现治理目标的特性相契合。一旦认为问题“压”住了就解决了,不去深挖问题背后的真正隐患,不去触碰“硬骨头”,只是修修补补再重拾老路,易导致在提升社会管理的精细化水平的同时,因缺失深度价值理性的指导而无法解决深层次社会问题,最终沦为机会主义的严重问题。

【记 者】 技术型治理存在哪些风险?

【肖唐镖】 首先,治理绩效的内卷化。所谓内卷化怪圈,是指组织或个体既无突变式的发展,也无渐进式的增长,长期停留在同一个层面上自我消耗和自我重复。这主要是由于内部系统在发展到一定阶段后,向外扩张状态受到制约,进而转向通过内部复杂化、精细化来维持原有运作机制。目前,社会治理领域存在着一些改而不变现象。一方面,资源投入大量增加,从基础设施升级到数字化、信息化建设,另一方面,与改革方向不相符的既有逻辑依然在延续和强化,造成治标不治本,只是片面追求治理工具的改善与创新。于是,治理成本日益抬高,治理效能却下降,呈现出资源投入增加而效益并未提高的悖论现象,最终所谓的“改革”“创新”难以持续。

其次,走向“技术操控”的风险。技术,易于与资本、权力相联结,要提防其成为钳制民众的工具。2013棱镜门事件暴露了美国利用互联网实施国际监控、插手国际事件、贯彻本国政治目的、塑造全球领导力的意图和事实,使美国民众和国际社会一片哗然。若技术一旦披着以事事有理由、步步讲科学的科学外衣,成为治理的法则,必然会为操作者预留操控化简方向的权力空间。研究发现在将复杂民意化简成民调数据时,技术只能保证化简程序的严谨性,化简方向则由操作者决定。因此,在复杂民意的筛选、压缩和量化过程之中所生成的指标体系很难确保是全面如实的,所绘制的社会图像存在失真可能。

最后,存在民众越发远离治理现场的可能。我们可以简单地将技术型治理视为国家对社会的复杂性化简。在技术治理的作用下,从社会情境到议题再到数字,社会和人的可能性维度一步步被化简,信息量一步步被压缩,直至成为一个数字,即某个维度上敞开的定量标尺上的一点。在这一化简过程中,不仅存在着社会图像失真的风险,更会因“人与人、国家与社会的关系被‘物化’”,使民意变得可以被操纵和驾驭。长此以往,民众极易出现政治钝化、进而走向政治极化。近几年的西方大选频出冷门,各种民调失真严重,其背后暴露的民众政治冷漠(投票率低)和政治极化(社会分裂,甚至“部落化”),反而加剧了社会治理困境。

治理要重视技术的逻辑本在于通过便捷地识别和处理源源不断的问题进而把社会呈现在国家面前。然而,若放任技术治理越走越远,最终可能会陷入技术治理的“悖论”——“国家通过技术之眼观察社会时,看到的可能是自己的影子”。国家、地方与基层治理体系与治理能力的现代化,需要治理的技术化、科学化,但不应走向“技术型治理”的极端,而应当在培育和完善有现代性的、良善的治理体制与治理理念的社会情境下,由多元社会主体共同构建出可持续健康发展的技术治理模式。

【记 者】 可见问题不是简单地否定业已显现的技术治理的趋势,而是应充分利用科学技术的新发展,更好地建构技术治理新模式,使之在社会总体目标下更好地发挥作用,为社会进步和民众福祉服务。谢谢您接受我刊的访谈!

江苏建立大数据“智慧环保”平台,助力环保精准执法,图为江苏省生态环境监控平台。

 

链接

技术治理的四个原则

以人为本原则:技术不应被盲目依赖,而是要在技术进步中保持人类独立思考和判断的能力。良好的技术治理要以实现人的全面发展为宗旨,以人为本,本着便民、利民、不扰民的原则,打通为民服务“最后一公里”,全方位预防恶意扰民、侵害民众权益技术的研发和应用。

包容性原则:技术治理涉及的主体是多元的,故其应用于激发社会活力,增进社会的公平、互信、互惠、包容与合作,而非成为制造社会排斥和社会隔阂的工具。良好的技术治理应秉承包容的原则,促成具有不同需求、利益、目标的各利益相关者目标兼容,进而形成共识。

可控性原则:技术的安全性只有通过技术的持续进步才有可能。在信息时代,安全可控是构成良好的技术治理的必要条件。政府应加强公共数据和公民个人信息保护责任,将公私部门的大型数据平台纳入监管之下。

技术与体制同步革新原则:技术的优势在于短期内它能够解决特定的社会问题,增强体制的韧性。然而,这种短期效应可能引发长期刚性约束,固化体制,降低体制的韧性。因此,良好的技术治理应是技术和体制的同步变革、相互增效的良性互动,既为技术创新创造公平稳定的环境,又要运用技术进行自我革命。

(摘编自《学习时报》)

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