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加快探索生态产品价值实现路径

发布时间:2018-11-05     稿件来源:光明日报     作者:陈清    

  习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上强调,要积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径,选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点,探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。探索生态产品价值实现,是建设生态文明的应有之义,也是新时代必须实现的重大改革成果。 

  生态产品价值实现的原则取向和现实抓手 

  生态产品具有非竞争性和非排他性的特点,是一种与生态密切相关的、社会共享的公共产品。根据其公共性程度和受益范围的差异,进一步可将其细分为纯生态公共品和准生态公共品,前者指具有完全意义的非排他性和非竞争性的、对全国范围乃至全球生态系统都有共同影响的社会共同消费的产品,通常由政府提供,如公益林建设、退耕还林还草、荒漠化防治、自然保护区设置等生态恢复和环境治理项目;后者介于纯生态公共产品与生态私人产品之间,如污水处理、垃圾收集。

  推进生态产品价值实现,应把握好以下原则取向:有利于推进生态产品生产。要真正实现绿水青山向金山银山的转化,让生态产品的生产者切实感受到生态产品生产的社会价值。有利于推进全面实施主体功能区战略。建设主体功能区是我国经济发展和生态环境保护的大战略,要通过健全不同主体功能区差异化协同发展长效机制,使以生产良好生态产品为重点的地区获得应有受益或补偿。有利于在全社会树立起尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,调动生态产品生产者的积极性。基于以上原则取向,我国在探索生态产品价值实现进程中,开展了诸多有益工作,例如,在生态产品的产权上,建立归属清晰、权责明确、监管有效的产权制度,培育形成多元化的生态产品市场生产、供给主体;在生态产品的市场体系建设上,创设生态产品及其衍生品交易市场,建设有效的价格发现与形成机制,形成统一、开放、竞争、有序的生态产品市场体系。

  但与此同时,一些因素也影响了生态产品价值实现,应以此为抓手,在实践中克服不利因素,推动生态产品价值实现。

  建立价值估算体系。目前,科学评价生态产品的技术和核算体系还未形成,使得生态服务市场交易制度、生态转移支付制度、生态补偿制度、环境污染责任保险等促进生态产品价值实现的制度机制的建立缺乏科学依据。在实践中,一些学者曾分别对我国陆地水生态系统、红树林生态系统、藏北高寒草地的生态系统服务价值进行过测算,但这些测算还很初步,还无法形成体系,进而纳入政策制定和应用中。完善法律制度保障。现行立法缺乏综合性生态环境自然资源保护法律的基本原则以及可操作性的程序法,特别是生态产品有偿使用制度、生态补偿制度、自然资源产权制度、生态红线管控制度等尚未制定实施,难以以严格的法律制度保障生态产品价值实现。健全市场体系。一方面,当前尚未建立产权归属清晰、开发保护权责明确、监督管理有效的自然资源资产产权制度,自然资源所有者缺位、所有权边界模糊等问题比较突出。另一方面,反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度还不完善,导致自然资源及其产品价格偏低、生产开发成本低于社会成本,保护生态得不到合理回报,大量生态产品被免费、无约束地过度使用。

  生态产品价值实现的有效路径 

  夯实生态产品价值实现的制度基础。健全自然资源资产产权制度。明确各类自然资源产权主体的界定办法及确权登记的组织模式、技术方法和制度规范,建成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度,为促进生态产品价值实现奠定基础性制度。建立生态产品价值科学评价体系。生态产品价值实现的一个难点是生态产品缺乏一套科学的、广泛接受的价值测算评价体系。建议以生态产品产出能力为基础,建立生态资源价值评价体系,研究形成森林、流域、湿地、海洋等不同类型生态系统服务价值的核算方法和核算技术规范,建立地区实物账户、功能量账户和资产账户,并将有关指标作为实施地区生态补偿和绿色发展绩效考核的重要内容。健全资源有偿使用制度。坚持使用自然资源必须付费的原则,以明晰产权、丰富权能为基础,以市场配置、完善规则为重点,推进自然资源有偿使用制度改革,切实全面准确地反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益,着力解决资源有偿使用制度不完善、监管力度不足和市场配置的决定性作用发挥不充分、所有权不到位等问题,不断提升自然资源保护和合理利用水平。完善法律法规体系。针对当前生态环境资源损害鉴定时间长、费用高、公信力不足等难题,尽快制定生态环境污染损害范围认定与损害鉴定评估、污染损害修复与生态恢复、评估与监测等方面的技术规范与标准。完善环境公益诉讼制度,加快培育具有原告资质的社会组织,鼓励和支持有资质的社会组织和法律中介组织积极参与环境公益诉讼。

  拓宽生态产品价值实现的途径和方式。健全生态补偿机制。生态产品本身所具有的公共性、外部性等特征,决定了其不易分隔、不易分清受益者。建议通过建立生态补偿机制,使保护生态环境、提供生态产品的地区,真正不吃亏、有收益、愿意干,享有与经济发达地区一样的经济收入和公共服务。这样才能最大限度地调动这些地区的政府、企业和民众保护生态的积极性。培育发展生态保护和环境治理市场。进一步使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用,加快构建更多利用市场手段和经济杠杆治理环境和保护生态的有效机制,促进环境污染第三方治理、合同能源管理、合同节水管理、资源循环利用服务业、环境综合治理服务托管等服务业及新业态加快发展,推进实行排污权交易、碳排放权交易、用能权交易、水权交易以及环境污染责任保险、企业环境信用评价、绿色信贷等环境政策,不断挖掘和实现生态产品的市场价值。实行生态环境损害赔偿。针对企业和个人违反法律法规、造成生态环境严重破坏的行为,加快健全生态环境损害赔偿方面的法规规章、评估方法和实施机制,强化生产者环境保护的法律责任,大幅度地提高违法成本,让“环境有价、损害担责”的理念深入人心,让任何组织和个人都不敢越雷池一步,充分发挥制度和法治为生态文明建设保驾护航的作用。

  提升各主体参与生态产品价值实现的积极性。鼓励民间社会组织发展。要为民间社会组织的发展创设更加优良的环境,进一步激发其参与生态文明建设的积极性,对政府和企业实施监督和制约,同时参与政府重大环保政策方针制定前开展的调研论证,使政策更好反映公众对环境的要求。设计生态产品价值实现的绩效评估和监管方式。指标体系开发的路径包括,基于利益相关者属性的社会规范标准(信任、公平、冲突处理、责任等);基于生态产品不同属性的适应性治理标准(生态多样性、可持续性、生态恢复力)和经济成本标准(生产成本、供给成本、交易成本和信息成本等)。在此基础上,对原有的制度安排进行修正,并制定相应的配套落实政策和监管制度,如领导干部自然资源资产离任审计制度、生态环境损害责任终身追究制度等。

  (作者:陈清,系福建省中国特色社会主义理论体系研究中心研究员)

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