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实施湾长制应注意的几个问题

发布时间:2017-11-13     稿件来源:中国环境报    

  2017年9月,国家海洋局印发了《关于开展“湾长制”试点工作的指导意见》(以下简称《指导意见》),提出在河北省秦皇岛市、山东省胶州湾、江苏省连云港市、海南省海口市和浙江全省开展湾长制的试点工作。2017年9月14日,青岛市政府印发了全国首个湾长制实施方案——《关于推行湾长制加强海湾管理保护的方案》(以下简称《方案》),明确提出构建市、区(市)、镇(街道)三级湾长责任体系,并由主要党政领导担任湾长,压紧压实地方党政领导干部的环境保护责任,落实中央新发展理念和生态文明建设要求。

  湾长制试点工作的启动,有利于解决海湾污染问题,满足人民群众对改善环境质量的期盼。然而,在推行湾长制的过程中,可能会遭遇各种问题。为促进湾长制科学实施,笔者认为,应注意以下几方面问题。

  一是制度定位。湾长制是符合我国国情的行政协调机制,是突破现有管理体制的重要创新。但就其本质而言,应是一种责任协调和落实机制,作用在于激活现有管理体制和制度的运行,而非重起炉灶予以替代。因此,在推行湾长制时,应当对其有一个科学、准确的定位。

  湾长制解决治标的问题很快,但涉及治本的问题,疗效可能是缓慢的。治本问题的解决步调应与经济社会发展水平一致,不应冒进。湾长制并不能解决我国河流和海湾环境的所有问题,因此,要认真梳理现有问题,分析湾长制可以直接解决哪些问题、间接解决哪些问题、不能解决哪些问题,在此基础上分类别做好治标与治本工作。

  对属于体制机制的问题,如污染治理速度、执法不统一等问题,能通过湾长制解决的,可在推行的过程中予以解决;对于诸如投资、技术等能力问题,虽然湾长制可以统筹资源,提高效能,但还是要依靠加强发展予以解决。

  二是与现行管理体制的协调。湾长制通过由地方党政主要领导,特别是政府首长担任湾长,为协调各部门的联动提供了平台,强化了海湾环境的区域管理。然而,当前的湾长制并未涉及如何协调地方部门与流域管理机构之间的关系。可以预见的是,若各省级区域的湾长与海洋管理机构之间的关系未得到妥善处理,不仅可能会导致其推行效果大打折扣,还有可能对现行环境监管体制造成很大的冲击。有人提出,一些地方很多副乡镇长、副区县长、副市长担任海湾的湾长,其协调难度可能比协调部门之间的难度更大。此外,湾长制的创新不应成为增加编制的借口。

  三是行政成本的控制。湾长制得以推行,得益于环境保护“党政同责”制度的落实,得益于地方各级党政“一把手”的切实负责。这种制度运作模式固然有利于集中协调,提高行政效率,推动环境质量迅速改善,但也说明环境法律制度当前未能发挥应有的效果。从湾长制的法律依据看,其法律依据主要在于《环境保护法》第6条第2款规定的“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”和第28条第1款规定的“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务采取有效措施改善环境质量”。而相应的实施细则,则依据《指导意见》以及各地自行制定的实施方案。这种状况势必导致湾长会有较大的行政自主权,湾长制的实施效果取决于地方党政领导的素质和能力。目前有一个倾向,在河长制、湾长制、山长制、路长制、楼长制的基础上,一些地方热衷于在更多的领域建立这样或者那样的“长制”。笔者认为,这会冲击现有的监管体制,增加制度运行的行政成本。

  四是监督机制的建立。从《指导意见》《方案》可以看出,当前监督机制主要包括内部监督和外部监督两方面。一方面,通过上级对下级的层级监督,辅之以自然资源资产离任审计、生态环境损害责任终身追究等制度来监督考核;另一方面,则通过建立管理保护信息发布平台,设立公示牌,向社会公众公布相应信息,接受社会监督。应当注意的是,水生态环境治理不仅涉及上下游、左右岸,涉及陆地与海洋,还涉及不同行政区域和行业。而当前的监督机制并未脱离以往的范畴,在一定程度上忽视了湾长制中所面临的总湾长与湾长之间以及区域之间的相互监督问题,这极有可能导致总湾长与湾长之间推诿责任,导致区域之间推诿责任。因此,建议在推行湾长制的过程中,探索依托现有体系建立横向和纵向的监督机制。

  五是河长制和湾长制的衔接实施。“治湾先治河,治河先治陆”,河长制和湾长制首先应在顶层设计层面实现统一。从国家海洋局印发的《指导意见》中可以看出,河长、湾长联动将会从3方面进行细化:强调试点地区的各级湾长既对本湾区环境质量和生态保护与修复负总责,也负责协调和衔接湾长制与河长制;积极做好试点工作与主要入海河流的污染治理、水质监测等工作的衔接,注重“治湾先治河”,鼓励试点地区根据海湾水质改善目标和生态环境保护目标,确定入海(湾)河流入海断面水质要求和入海污染物控制总量目标;强化与河长制的机制联动,建立湾长河长联席会议制度和信息共享制度,定期召开联席会议,及时抄报抄送信息,同时在入海河流河口区域设置入海监测考核断面,将监测结果通报同级河长。

  但应注意的是,需要海陆共治的地区普遍是沿海地区,而基于当前的组织机构设置模式,可以预计,河长和湾长极有可能均由一人担任。以青岛市为例,青岛市公布的《方案》中提及:“市委、市政府主要领导同志担任全市总湾长,市委副书记、负责市政府常务工作副市长、分管海洋与渔业工作的副市长为副总湾长。胶州湾、崂山湾、灵山湾设立市级湾长,分别由市长、负责市政府常务工作副市长、分管海洋与渔业工作副市长担任。”而此前青岛市下发的《青岛市全面实行河长制实施方案》中也提出市委书记、市长为总河长,区(市)党委政府领导为单位总河长、副总河长、河长的河长体系。若河长、湾长为同一人所担任,固然会有利于河长制与湾长制的衔接,有利于实现海陆共治,提高效率,但也有可能导致河流和海湾环境均没有得到治理。因此,需要对此种情况予以重视。

  六是湾长制实施的基础工作。湾长制要发挥作用,除了防治工业污染外,占比很高的城市生活污染和农业污染面源治理不容忽视。从目前看,农村的改水改厕、城乡垃圾分类收集处理以及城镇污水集中处理等工作是湾长制实施能否取得成功的关键工作。现有城镇污水处理设施要因地制宜进行改造,2020年底前达到相应排放标准或再生利用要求。可能影响生态敏感区域的城镇污水处理设施应于2017年底前全面达到规定的排放标准。

  (作者单位:常纪文,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所;焦一多,中山大学法学院)

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