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提升行政规范性文件的法治化水平

发布时间:2018-12-04     稿件来源:学习时报     作者:曹鎏    

    制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式,直接关系群众切身利益,事关政府形象。提升行政规范性文件的法治化水平,是法治政府建设的重要内容。

  行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外,由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布,涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力,在一定期限内反复适用的公文。2018年5月,国务院办公厅印发的《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(以下简称《通知》)指出,制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式,直接关系群众切身利益,事关政府形象。提升行政规范性文件的法治化水平,是法治政府建设的重要内容。

  行政规范性文件法治化推进过程中的问题 

  当前,地方有关行政规范性文件基础性程序制度体系日趋完备、进步明显,已经有许多地区建立起了合法性审查制度、备案制度和异议审查制度、集体讨论决定制度、公开听取意见和专家咨询论证制度、定期或动态清理制度等。但从实践情况来看,仍存在以下主要问题。

  行政规范性文件的规范度还不够。一方面,有的地方政府对规范性文件的制定主体把握得不够到位,某些未直接对老百姓的权利产生影响的内部工作规则、党委发布的文件、办事机构发布的文件仍出现在少数地方政府网上公布的行政规范性文件专栏中;另一方面,有的行政规范性文件还存在着文本语言表述不规范、篇章结构安排逻辑不严谨、行政规范性文件本身质量不高等问题。

  部分制度在实施方面存在短板。少数地方政府对行政规范性文件公开征求意见的内容、对象、形式和结果还存在一些认识上的误区,规范性文件统一登记、统一编号、统一印发的“三统一”制度没有得到实质性落实,行政规范性文件备案审查制度的执行情况还不够持续有效,行政规范性文件定期或动态清理制度的落实方式有待进一步改进等。

  在回应互联网时代的信息化需求方面还有很大空间。随着互联网时代的到来,行政规范性文件的信息化管理也应当提上议事日程。但当前,行政规范性文件管理存在碎片化问题,不少地方政府还未能充分整合管理平台,仅将互联网作为规范性文件文本的统一发布平台,互联网可以实现对行政规范性文件全链条管理的功能有待进一步开发。

  深入有效推进行政规范性文件法治化的建议 

  一是夯实行政规范性文件管理的体制保障。行政规范性文件管理需要有专门的主管机构总体统筹,持续推进。在机构改革的背景下,相关机构针对行政规范性文件从制度、管理到监督工作,如何相互协调并实现无缝衔接,亟须建立从对规范性文件的源头管控、事中程序规制以及事后监督和问责全链条管理模式相配套的机制和制度保障。地方层面,建议地方司法厅(局)按照司法部统一部署,将本级政府所属职能部门和下级政府的所有行政规范性文件统一纳入本级政府的管理事项,并按照同一标准对不同类型行政机关制定的行政规范性文件实施统一监督管理,实现一体化推进。此外,应当建立一支相对稳定的行政规范性文件专职管理人员队伍,以实现行政规范性文件管理工作的常态化、固定化、专业化和专注化。

  二是以法治政府建设目标为导向,明确法治化的基本要求,打造行政规范性文件的标准化体系。法治政府建设不仅强调依法行政,也注重良好行政。行政规范性文件作为各级行政机关实施行政管理的重要抓手,对行政规范性文件的制定和监督管理一定要紧密契合当前法治政府建设的目标导向。《通知》对我国行政规范性文件的制定和监督管理工作进行了战略部署,但并未对以法治政府建设为目标导向的规范性文件的法治化要求作出明确规定。

  按照法治政府建设的基本要求,推进行政规范性文件法治化,必须要做到:严控规范性文件的数量,从源头确保制定的必要性,这是启动行政规范性文件制定程序的逻辑起点;切实捍卫法治红线,切实有效根除违法文件;有效提升行政规范性文件的质量,一方面,行政规范性文件要符合经济社会发展规律,充分反映人民意愿,着力解决经济社会发展中的普遍性问题和深层次矛盾;另一方面,应当逐步加强行政规范性文件的规范化建设,包括统一行政规范性的文件名称、规范篇章机构安排、文字表述和标点符号等使用规则,强化内容的实效性、针对性和可操作性。

  基于此,可以充分结合行政规范性文件的特殊性,将上述法治政府目标转化为若干清晰、明确且可操作性强的具体标准,通过建立标准化体系有针对性地解决行政规范性文件的合法性和规范性问题。标准化体系可以考虑分为行政规范性文件制定主体清单体系(旨在解决越权发文问题)、行政规范性文件制定标准体系(旨在控制数量,确保必要性)、行政规范性文件实体合法标准体系(旨在捍卫法治红线,确保实体合法)、行政规范性文件制定程序流程(通过程序规范,确保实体合法)、行政规范性文件质量认证体系(旨在提高规范性文件的文本及其内容质量,确保制定的规范性和科学性)。

  三是迎应互联网时代的发展需要,实现行政规范性文件统一管理平台的有效推进。各级行政机关应当主动适应信息化要求,积极运用互联网技术和信息化手段积极推进行政规范性文件的信息化平台建设,借助于互联网平台的独特优势,确保行政规范性文件的制定、管理和监督工作“摸得着”“管得住”。具体来讲,建议司法部有关部门对行政规范性文件管理平台进行统一研发并部署,要注意妥善处理行政规范性文件信息化平台与公文管理系统和政务信息公开平台的衔接,尽快实现行政规范性文件的统一管理。同时,要在网上建立专门的行政规范性文件信息平台,并设立文件清单、公开听取意见、合法性审查、备案审查、清理等专栏,进而为实现对所有行政规范性文件的标准化、精细化和动态化管理提供硬件支撑。

  四是强化督察与问责,推动各级行政机关依法制发行政规范性文件。近年来,一系列有关推进依法行政、建设法治政府的纲领性文件虽然对行政规范性文件建设提出了要求,但相关规定刚性不足,制约了效果的发挥。基于此,建立科学、有效的惩戒体系,以强化对行政规范性文件制定、管理和监督全过程的督察力度,应当提上议事日程。实践中,一旦出现明显制定程序违法、实体违法等严重侵害公民、法人或者其他组织合法权益的行政规范性文件,应当建立专门的督察与问责程序,以实现对政府公信力的有效维护。

  五是适时启动行政规范性文件立法程序。法治是治国理政的基本方式。如果要从源头上解决行政规范性文件作为依法行政制度体系法治化的“最后一公里”梗阻问题,由国家层面统一立法以实现对行政规范性文件制定和监督管理的顶层设计,无疑是能够强化当前有关推进依法行政、建设法治政府纲领性文件治理效果的必要之举。可以参考《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》的基本思路,由国务院制定一部能够对行政规范性文件进行全方位规制的行政法规,具体内容应当涵盖行政规范性文件的内涵界定、制定条件、制定主体、制定程序以及督察与问责等方面。

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