【今日海南】加快构建海南自贸港法律法规体系

   海南自贸港建设是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的改革开放重大举措，是党中央着眼国内国际两个大局作出的重大战略决策,是一项前所未有的系统性改革。2021年6月颁布实施的《中华人民共和国海南自由贸易港法》(下称《海南自由贸易港法》)和2023年3月新修订的《中华人民共和国立法法》授权海南遵循宪法规定和法律、行政法规的基本原则，就贸易、投资及相关管理活动制定海南自贸港法规。这是国家专门为海南自贸港创设的一种全新立法门类，是含金量最高、立法权限最大的地方立法形式，是一种“超级立法授权”。本文试图梳理总结海南自贸港法规立法实践中存在的突出问题，深度分析海南自贸港立法权作用发挥不充分的根源，明确提出相关对策建议，推动构建海南自贸港法律法规体系。

   对海南自贸港法规制定权的认识理解 

   海南自贸港法规制定权产生的背景和意义。海南自贸港法规制定权是国家推进全面深化改革的重大立法创新。为支持海南自贸港全面深化改革开放，确保重大改革于法有据，《海南自由贸易港法》从国家立法层面为海南自贸港建设提供原则性和基础性法治保障。其第十条规定：“海南省人民代表大会及其常务委员会可以根据本法，结合海南自由贸易港建设的具体情况和实际需要，遵循宪法规定和法律、行政法规的基本原则，就贸易、投资及相关管理活动制定法规(以下称海南自由贸易港法规)，在海南自由贸易港范围内实施。海南自由贸易港法规应当报送全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;对法律或者行政法规的规定作变通规定的，应当说明变通的情况和理由。海南自由贸易港法规涉及依法应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律或者由国务院制定行政法规事项的，应当分别报全国人民代表大会常务委员会或者国务院批准后生效。”通过授权立法方式赋予海南省人大及其常委会自贸港法规制定权，在我国立法体制上确立了一种全新的地方立法权限。2023年3月13日，新修订的《中华人民共和国立法法》(下称《立法法》)第八十四条第三款将海南自由贸易港法规纳入其中，具有重要而深远的意义，是国家立法史上的重大创新。

   海南自贸港法规制定权是适应自贸港建设立法需求的重要法律保障。一方面，高水平改革开放决定了海南自贸港有特殊立法需求，海南自贸港立法应当主动适应改革和社会经济发展的需要，对标国际先进经贸规则，对现行法律规范作出突破或者变通，尤其是对法律及行政法规有关贸易、投资等制度规定的突破和变通。另一方面，现有立法供给的局限性为海南自贸港法规制定权预留了空间，《海南自由贸易港法》对标2035年前的重点任务，着眼于封关运作后的主要制度安排，构建起制度政策的“四梁八柱”，对海南自贸港的功能定位、运行方式、管理模式及各项制度进行了顶层设计，但其立法的概括性和原则性表述，难以为自贸港建设提供充分、具体的立法供给。此前海南的地方性法规制定权和经济特区法规制定权的立法权限也不足以为海南自贸港建设提供立法支撑。因此，在国家和地方现有立法供给难以满足海南自贸港建设特殊立法需求的情况下，授予海南自贸港法规制定权，有利于海南发挥更大自主权，解决海南自贸港建设和改革发展中面临的新问题，加强制度集成创新。

   海南自贸港法规制定权是含金量最高、立法权限最大的特殊立法形式。目前，海南有三种地方立法权：一般地方性法规制定权、经济特区法规制定权和海南自贸港法规制定权。较一般地方性法规制定权，海南自贸港法规的立法事项范围限定于贸易、投资及相关管理活动，立法事项范围具有开放性;较经济特区法规制定权，海南自贸港法规拥有更大的立法制定权限，只需遵循宪法规定和法律、行政法规的基本原则，且除对法律和行政法规进行变通外，还可以涉及国家立法保留事项。

   海南自贸港法规立法实践中存在的突出问题和根源分析 

   通过对已经出台的24部海南自贸港法规进行深入研究和分析，笔者发现海南自贸港法规立法实践中存在若干突出问题。

   第一，理论学习方面不够深入、系统。建设海南自贸港，要深入学习贯彻习近平法治思想和党中央决策部署，坚持立法决策与改革决策相衔接，以良法促进发展，保障善治。在海南自贸港立法实践中，仍然存在对党的理论理解不透、理论结合实践不深的情况，没有充分运用党的创新理论指导海南自贸港立法工作。

   第二，政治素质方面不够敏锐、过硬。一是政治判断力不足。在建设国家生态文明试验区方面，虽然在一定程度上加强了生态保护立法，但目前生态立法尚不健全，体系还不完整，需进一步加强立法支持国家生态文明试验区建设。二是政治领悟力不足。海南自贸港建设是我国通过对外开放促进国内改革、建设开放型经济新体制的重大举措，没有真正做到了然于胸、成竹于胸。三是政治执行力不足。对分步骤分阶段的工作安排和重点任务缺乏系统谋划，落实早期政策安排有待进一步抓实。在实践中，还存在自贸港法规储备不充分、创新性不足、立法突破不够等问题。

   第三，能力本领方面不够全面、扎实。一是调查研究能力不足。针对海南自贸港建设点多面广、任务重、难度大的整体情况，必须通过更加深入细致的调查研究，找出立法工作中的问题和症结，才能提出解决问题的实招、硬招。二是改革攻坚能力不足。目前，海南自贸港建设的制度创新研究力量相对薄弱，立法工作力量配备及政策研究能力严重短缺，立法工作质效难以达到要求。三是强化落实能力不足。目前已出台的海南自贸港法规立法突破较为有限，制度集成创新的力度不强，解放思想、敢闯敢试、大胆创新的能力受限。

   第四，担当作为方面不够积极、主动。一是大局意识不足。没有自觉把立法工作放到推进海南自贸港建设的大局中去思考，没有充分意识到将党中央的决策部署转化为法律法规，构建海南自贸港法律法规体系的重要性。二是责任意识不足。存在主动担责意识不强、拖延任务的情况。在立法项目申报上，申报单位对立法的必要性和可行性论证不充分，部分立法项目的分类不准确;在立法起草上，起草单位前期调研不足，草案质量不高;在具体立法项目起草审议上，存在起草单位和立法审查部门“唱独角戏”的现象，相关职能部门缺乏主动性。

   用足用好海南自贸港法规制定权的对策建议 

   第一，以习近平新时代中国特色社会主义思想引领新时代海南自贸港立法工作。一是紧扣大局。海南自贸港立法必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平总书记关于海南工作的系列重要讲话和指示批示精神，贯彻落实《海南自由贸易港法》和《海南自由贸易港建设总体方案》，围绕“一本三基四梁八柱”的战略框架，着眼于加快构建海南自贸港法律法规体系，以制度集成创新引领相关重点领域立法。二是着眼急需。立足自贸港建设实践，坚持急用先行，分步骤、分阶段加快推进重点领域立法。系统研究谋划和解决人民群众反映强烈的突出问题，积极回应人民群众的新要求新期待，找准自贸港立法的着力点、切入口，制定出更多适用、管用的良善之法。三是着力解决实际问题。要在深入调查研究的基础上，加强论证，尽量具体、合理地制定规范，明确相关程序，力求有效解决问题，增强法规的可操作性。四是维护国家法制统一。制定海南自贸港法规，要遵守法定权限和程序，切实做到不越权、不抵触，自觉维护国家法制统一;要在《海南自由贸易港法》的框架范围内进行立法，坚持“管得住”才能“放得开”。

   第二，深入学习领会习近平法治思想核心要义，增强法治意识。一是强化规则意识。无规矩不成方圆。法律是治国之重器，是治国理政最重要的规矩。自贸港建设立法要先行，是对规则意识最好的诠释。海南自贸港立法要确保质量、提高效率、加大供给，先立法后改革，确保重大改革于法有据。二是强化程序意识。正义不仅要实现，还要以看得见的方式实现。守法律、重程序，是法治的第一位要求。既要有法可依，更要强调良法。海南自贸港立法不仅要注重程序，重视程序的正当性，更要避免立法的部门化和部门利益的法律化。三是强化权利义务意识。法律法规是权利义务的规范系统。没有无权利的义务，也没有无义务的权利。自贸港立法要以人民为中心，认真对待权利，维护好人民的权利。四是强化权力责任意识。“有权就有责，权责要对等。”海南自贸港立法要合理配置权力资源，正确规范、合理分配各部门权力，充分发挥好各部门职责，坚持权力与部门责任紧密挂钩，权力与部门利益彻底脱钩。同时平衡好各种利益关系，通过分析权利义务，理清思路。五是强化系统意识。要善于运用习近平法治思想中蕴含的系统观念，对工作进行统筹安排，提高立法工作的系统性、整体性、协同性。

   第三，多措并举，创新完善海南自贸港立法体制机制。一是完善党领导立法机制。党对立法工作的领导，根本上是政治领导，即党通过确定立法工作方针、提出立法建议、明确立法工作中的重大问题、加强立法队伍建设等，确保立法工作充分体现党的主张，反映人民意志。二是完善海南自贸港法规责任机制。法规草案起草单位成立起草工作小组，对法规的主要内容、制度设计以及变通和突破上位法的需求进行研究论证，对草案送审稿的质量负责;省政府司法行政部门负责对法规草案送审稿进行全面审查;省人大法制委员会、有关专门委员会全程指导和参与立法活动。三是健全自贸港法规工作机制。完善立法选项机制，优化选项程序;完善法规调研起草机制，起草单位要认真研究梳理本领域管理服务事项，充分调研论证立法需求;健全法规草案审查机制，省政府司法行政部门建立健全法规项目征求意见、调研、协调等工作机制;健全法规草案修改完善机制，对立法中的重点难点问题，采取多种方式进行调研，全方位听取群众的意见和建议，发挥专家、专班作用，集中修改;健全法规草案审议和表决机制，针对常委会会期较短、法规审议不充分问题，应合理安排会议日程，避免流于形式;对情况复杂、争议较大的法规案可实行隔次审议，确保审议广度、深度。四是健全自贸港法规项目把关机制。起草部门、省政府司法行政部门在起草审查过程中，或者省政府专题会议、常务会议在审议研究过程中，发现法规项目存在调整内容暂时研究不透、针对性和紧迫性不强、立法条件还不具备等情形的，按程序暂缓或中止制定工作;审议认为法规草案质量达不到要求的，应退回起草部门继续修改，暂不作为议案提出。五是健全自贸港法规项目沟通汇报机制。海南自贸港法规变通上位法规定的，事前应充分与国家相关部委进行沟通。六是建立自贸港法规项目实施评估机制。

   第四，改进作风提升效能，狠抓工作落实。一是深入基层立法调研，通过“三听”锚定立法目标任务。审查修改法规项目要与起草单位时刻保持沟通，听取起草单位意见;深入基层、深入一线开展调查研究，听取相关部门及市县的意见;充分发挥基层立法联系点的桥梁纽带作用，听取公众意见。二是针对问题精准发力，通过“三想”提升立法质效。想问题，找准问题所在;想内容，找准解决方案;想技术，找准法规框架。三是建立健全立法咨询机构，充分发挥专家智库“外脑”作用。

   第五，大胆解放思想，积极担当作为。一是科学合理运用海南自贸港法规变通权，为自贸港高水平开放提供法治保障。要解放思想、大胆创新、敢于实践，跳出传统思维模式，多立创新和引领发展之法，用足变通权;要聚焦本领域堵点、难点问题和市场主体反映强烈的急难愁盼问题，提出真正符合自贸港建设需求、含金量高、社会效益好的自贸港法规项目，用好变通权;要准确把握海南自贸港法规制定权的界限和范围，紧密结合自贸港建设实际，用活变通权。二是提高风险防范意识，为海南自贸港建设行稳致远构筑安全法治屏障。在运用海南自贸港法规制定权进行立法突破、变通、创新时，要与风险防控和安全保障措施一体研究、一体部署、一体落实，用完备的海南自贸港法律法规体系堵塞漏洞，推动风险防控制度化、法治化，为自贸港建设构筑一道安全的法治屏障。H

   (作者系省司法厅党委书记、厅长)