落实重点功能区战略 持续优化国土空间格局

江苏国土空间开发保护现状和存在问题

党的十八大以来，我省始终以新发展理念引领高质量发展，深入实施“1+3”重点功能区战略，城乡区域发展更趋协调，一体化发展成为显著特征。但需清醒看到，我省人多地少，资源环境约束不断加大，与“强富美高”新江苏现代化建设的要求相比，国土空间开发保护仍存在一些亟待解决的问题。国土空间开发与保护亟待协调。城镇化、工业化发展布局与耕地分布高度重合，保护与开发之间、不同利用方式之间的矛盾依然存在。区域和城乡发展不充分不平衡仍然存在。与苏南地区相比，苏中、苏北地区国土空间开发利用水平和效率仍有提升空间。城乡用地结构和人口分布失配，农村居民点面积占比高、布局分散、利用相对粗放，部分地区土地闲置、低效利用问题依然存在。国土空间安全韧性仍需提升。部分河湖湿地呈退化萎缩趋势、水体受不同程度污染，长江岸线开发利用比例高，国土空间安全韧性有待加强。陆海国土空间尚需统筹。陆海国土空间统筹联动不足，沿海滩涂和湿地资源优势尚未有效转化为发展优势，海洋传统产业比重偏高。

统筹发展和安全，深化实施主体功能区战略

习近平总书记多次强调，安全是发展的前提，发展是安全的保障。描绘中国式现代化江苏新图景，需要我们将“统筹发展和安全”这一要求贯穿构建高质量国土空间体系的全过程。树立底线思维和战略眼光，深入实施主体功能区战略，完善主体功能区格局，优化国土空间开发保护安全底线和空间分区的建构逻辑和实践路径，规范国土空间开发保护时空秩序，形成具有安全韧性的空间“底线、底盘”，有利于强化国家粮食安全和生态安全，推动我国实现更具韧性、更加安全的可持续发展。

以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，评估调整全省主体功能区战略格局。优化黄淮、江淮和滨海平原农产品主产区，以确保粮食安全为基础，协调水土匹配关系，巩固各类农产品生产空间，合理发展县城，推动农村二三产业集聚，做优做强农产品加工业和农业生产性服务业，提高重要农产品就近保障供给能力。结合我国东部沿海地区国土空间整体开发和均衡布局要求，着力增强城市化地区创新发展动力，提升区域综合竞争力，保障经济和人口承载能力。

按照总体稳定、合理微调原则，科学细化主体功能分区。各设区市在市级国土空间总体规划中，以乡镇为单元细化点状主体功能区。点状重点生态功能区可分布于城市化地区和农产品主产区内，优先布局在太湖周边及以西丘陵、江淮湖群等绿心地区，提升人口密集地区生态功能和生态产品就近保障能力。农产品主产区内的县城镇和部分重点中心镇可作为点状城市化地区，管控要求参照城市化地区。

加快构建紧凑开敞、集约高效的国土空间总体格局

当前，经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市、都市圈和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。在国内和国际双循环中要充分发挥各地区比较优势，落好棋子，促进各类要素合理流动和高效集聚，为推进和拓展中国式现代化提供多层次、全方位的空间基础。深化实施新型城镇化战略，立足国土空间发展特征差异，促进中心城市、都市圈和城市群、功能带的协调发展，有序构建紧凑开敞、集约高效的国土空间总体格局，促进国土空间高质量发展，为走出一条具有时代特征、中国特色的新型城镇化道路提供支撑。

服务全国构建新发展格局，坚持“生态优先、带圈集聚、腹地开敞”的空间开发保护思路，深入实施“1+3”重点功能区战略，构建“两心三圈四带”的省域国土空间总体格局：打造与都市圈互补的两个“生态绿心”，即太湖丘陵生态绿心、江淮湖群生态绿心，提升其作为长三角生态绿心重要组成部分的保障功能；增强南京、徐州、苏锡常三大都市圈综合竞争力，构建带动江北、辐射中部、对接上海的增长极；形成“扬子江绿色发展带”“沿海陆海统筹带”“沿大运河文化魅力带”“陆桥东部联动带”等四条各具特色的功能复合带，落实多重国家战略任务。

一是加快沿江地区跨江融合。进一步加强长江过江通道建设，统筹构建沿江综合立体交通走廊，加快以南京都市圈、苏锡常都市圈推动沿江地区协同发展和全面提升，构建宁镇扬、锡常泰、苏通等城市组群，支持江阴—靖江工业园区建设跨江融合发展试验区，推动跨江“一盘棋”格局形成。推动南通全面融入长三角区域一体化，更大力度推动跨江融合，更高起点推进通州湾建设，打造江海联动新引擎和开放型经济新增长极。共抓长江大保护，协同推进长江沿江岸线生态修复，优化沿江空间利用，推进传统产业转型升级，提升滨水空间品质。联合北沿江地区的南京江北新区、扬州、泰州、南通等协同推进产业战略性转型升级、合作互动，共筑先进制造业走廊。

二是促进沿海地区陆海联动。推动沿海地区生态环境共保共治，协同加强千里海岸线基干林带建设，构筑沿海生态安全屏障。共同推进海岸带生态整治修复，有序恢复滨海湿地，开展蓝色海湾整治行动。完善高速铁路、高速公路网络，畅通沿海交通通道。优化区域调水蓄水工程，实施临海地区引江供水工程，加快临海地区清水通道建设。推动沿海地区整体风貌提升，建设贯通南北的沿海风景路，形成令人向往、独具特色的美丽生态风光带，共同打造盐垦—海防文化特色旅游路线，推动区域旅游协同发展。

三是推动淮河沿线绿色发展，共建环洪泽湖生态湖区。加强淮河流域联动保护和森林湿地共同修复，推动全流域综合治理，实施黄河故道及沿线的深度整治和综合开发，创新水权、碳排放、排污权交易机制和生态补偿机制，加强推动淮河生态经济带生态保护和高质量发展，共同探索淮河流域生态文明新模式。推动环洪泽湖地区湖泊湖荡协同生态修复，协调近岸带河口生态修复、湿地保护修复，协同共建环湖水系林网、航道林网、道路林网、农田林网。加快建设淮河出海通道，实施淮河入海水道叠加二级航道工程。优化淮河沿线城镇空间布局，促进大中小城市、小城镇协调发展。

四是推动徐州都市圈加力赋能、提速发展。着力提升徐州淮海经济区中心城市发展能级，增强产业支撑、创新引领、枢纽联系、品质生活、公共服务等能力和水平，提高集聚辐射带动能力，加快建设区域性经济中心、科创中心、教育文化中心、全国重要的综合交通枢纽和双向开放高地。加强重要跨境湖泊等流域治理和生态修复，确保南水北调东线水环境质量。推动一二三产融合发展，做强枢纽经济和总部经济，促进黄河故道沿线地区富民产业发展，加快构筑苏鲁豫皖省级交界地区经济隆起带。

（作者系江苏省自然资源厅党组成员、副厅长）

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