县域公共空间治理的邳州新探索

县域公共空间治理的实践路径

为适应高质量发展的要求，邳州在公共空间治理中提炼总结出一套卓有成效的系统性举措，建构了治理主体多元化、治理手段数字化、治理机制整合化、治理模式精细化的公共空间治理“四化”实践路径。

治理主体多元化。公共空间的治理主体建构横向和纵向两维度的主体体系。就纵向维度而言，从村、乡镇到县市，为公共空间的多层级治理主体。从横向维度来看，村民、村“两委”和社会组织形成公共空间治理的中心—外围治理网络。多元化治理主体中，邳州尤为注重村民的自治。在推进改革试点中，坚持问需于民、问计于民、问效于民，尊重群众意愿，健全专项监督、群众监督和社会监督等“三项监督”，促进公共空间资源共建共享。对土地质量等次划分、地块分类确定和抽签顺序确定等重大事项均实行民主决策。以生产小组为单位，政策解读到户、征询意愿到户、信息核实到户、签字确认到户，逐户签订流转协议，形成群众自治共同体，人民群众从被动变主动、从参与变自治。

治理方式数字化。借助信息技术平台、数据治理和共享互通，邳州实现了公共空间治理数字化转型，初步实现公共空间治理监控“一张网”，可视化的数字治理几乎覆盖邳州公共空间治理的各环节各链条。在公共空间的监测方面，持续强化数字赋能、图码管控，通过遥感影像、实地测绘等方式，对四荒地、自留地等村集体资源登记赋码，摸清土地底数。在公共空间的处置方面，全面登记、编图、赋码、建库，并对地块数目、实有面积、道路沟渠以及种植现状和农民意愿，实行全程公示、动态监测。治理方式数字化，提升了公共空间治理效能，改变了公共空间治理结构。

治理机制整合化。公共空间治理具有跨区域、跨层级、跨部门的属性，涉及党委政府、企业、社会组织、农民等多方行动主体，需要整合分散化的资源，提高公共空间治理效能。针对公共空间治理存在的“碎片化”问题，基于系统观念，邳州公共空间治理注重从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，进而以更低成本获取更好的经济效益、社会效益。坚持系统观念，邳州以主体整合，实现供给主体高效协作；以政策整合，提升供给政策的系统耦合性；以资源整合，发挥供给资源的最大化效用；以功能整合，优化供给功能作用效果。健全公共空间治理制度体系，“一户一田”“小田并大田”，实现公共空间的整体性供给，引领、规范和完善公共空间治理的改革发展。

治理模式精细化。基于不同村镇、不同土地供给、不同土地需求的实际情况，精准施策，建构差异化的公共空间治理模式。分类推进，探悉不同类型村镇的公共空间治理方式。对于基础条件好的村镇，采取整村推进方式。对于基础条件一般的村镇，采取宅田合一方式。对于基础条件薄弱的村镇，采取难点突破方式。因地制宜，探析不同土地供给的公共空间治理方式。对于一般耕地，用作集体增收用地。对于园林地块，用作农业产业用地。对于闲置地块，用作公益事业用地。按需供给，探析不同土地需求的公共空间治理方式。实施田块互换整合，差异化调田满足村民不同需求，全面盘活乡村土地资源。针对农户种菜的需求，设立“一户一块田”模式的自种区。针对大户集中种植的需求，设立“多户一块田”模式的流转区。针对进城入镇农户或全流转农户回村自种的需求，设立预留区。

正确处理好县域公共空间治理的几对关系

公共空间是公共服务的供给地、生产要素的集聚地、宜居环境的营造地，也是链接人民生活、生产和生态空间的功能载体。公共空间治理进程中，邳州注重正确处理好公与私、主导作用和主体地位、守正与创新、充盈和留白之间的关系。

正确处理好公与私的关系。公共空间强调的是“共”，具有公共属性，不仅事关人们的物质生活，还承载着人们的公共精神和共同体意识。日常生活中，不乏出现“公共空间私有化”的现象，譬如，公共绿地变为自留地。公共空间治理的核心任务之一就是守护好公与私之间的边界。在处置敏感公共空间过程中，邳州采取公示每一户承包面积和人口，提高农村产权平台交易额等举措，将工作各环节置于群众监督之下，实现通过制度管干部、通过制度促公平，引导群众依法理性表达诉求、依法按程序维护权益、依法处置问题。

正确处理好主导作用与主体地位的关系。邳州正确处理主导作用和主体地位的关系，探索具有中国特色的以人民为中心的县域公共空间治理模式，赋予公共空间更为充分的生活气息和活力。发挥主导作用，即站在治理者的角度，以强制力为基础，追求公共空间治理的标准化、规范化。公共空间的规划、布局、设施配置等必然受到权力逻辑的影响。突出主体地位，即站在人民的角度，注重提高人民群众的获得感、幸福感和安全感。公共空间治理过程中，突出人民群众的主体地位，倾听人民群众的呼声，满足人民群众的需求，运用群众工作的思维和方法化解公共空间治理中的顽疾和难点，把“要我改”变为“我要改”。

正确处理好守正与创新的关系。守正，居于主导地位，是立于不败之地的坚实基础。创新是事业成败之关键，贯穿于工作始终。守正与创新内蕴着“变”与“不变”的哲学意蕴。邳州公共空间治理的守正，就是坚持农村土地集体所有不变、家庭承包经营基础性地位不变、农村土地承包经营权确权登记基数不变、农业用地的使用用途不变。在推动公共空间治理的进程中，在土地所有权、经营权、使用权等问题上保持坚强定力，按照事物发展的客观规律办事，确保公共空间治理的正确方向，确保公共空间治理符合党和国家的大政方针。邳州公共空间治理的创新，就是公共空间治理方式、公共空间治理机制、公共空间治理模式的创新。着眼于解决公共空间治理的难点问题，打破原有的思维模式、实践路径，充分激发全社会创造活力，试点先行，提出有别于常规的公共空间治理思路与举措。

正确处理好充盈与留白的关系。艺术创造中常运用“计白当黑，虚实相生”的“留白”技法，以“留白”激发观众的想象，进而达至“无画处皆成妙境”的艺术境界。在公共空间治理过程中，牢固树立和践行正确的政绩观，留出预留区，适度“留白”。譬如，预留区为进城入镇农户或全流转农户选择回村自种预留空间。还如，有些村庄，有些人的思想工作没有做通，缓一缓，等一等，柔性化治理方式亦具有“留白”的效果。在合适的位置、留出合适的大小，完成公共空间治理的“布白”，为的是日后更大的发展空间和前景，为后续公共空间升级预留空间和弹性。

通过多年持续的公共空间治理探索，邳州已形成了公共空间治理一张图、一个数据库、一个信息系统和一套机制成果体系，建构了治理主体多元化、治理手段数字化、治理机制整合化、治理模式精细化的公共空间治理“四化”实践路径，一体化公共空间治理效能大幅提升，实现了政治效益、经济效益、社会效益、生态效益和文化效益的内在统一，为县域公共空间治理提供了有益探索和参考。

（作者系中国浦东干部学院教授）

      责任编辑：包咏菲