以高质量民生保障促人口高质量发展

习近平总书记视察江苏时强调，江苏必须在保障和改善民生、推进社会治理现代化上走在前列。高质量的民生保障既可以有效提升群众生活质量，提高人口素质，进而支撑中国式现代化建设；还可以切实降低家庭养老育幼压力，促进人口均衡发展；更能有效释放消费潜能，促进经济高质量发展，为进一步实施高质量的民生保障提供经济支撑。可以说，民生保障关乎群众获得感、幸福感、安全感，特别是在人口负增长、老龄化快速发展、劳动力市场与就业形态变化的新阶段，更加事关人口高质量发展大计。

加大生育养育支持，稳定适度人口规模。进入“十四五”以来，江苏人口发展态势显现，诸多有利于经济增长的人口因素趋于弱化。一方面，人口出生率持续下降，江苏早于全国平均水平1年、于2021年常住人口自然增长率为-1.12‰，是建国以来常住人口自然增长率首次转负。另一方面，劳动年龄人口持续减少，江苏2010—2020年间劳动年龄人口累计减少了173.93万人。随着总人口及劳动年龄人口的持续负增长，供给与需求两端成为制约经济高质量持续增长的重要因素。固然低生育率是经济社会发展的必然，但生育养育压力毋庸置疑在一定程度上影响了生育意愿。因而，江苏亟需在民生保障领域率先探索加大生育支持、发放育儿津贴、发展普惠托育、优化育儿假制度等新举措；逐步将婴幼儿照护服务纳入基本公共服务；实施生殖健康专项支持行动；给予生育家庭购房、教育、医疗、就业、养老专项补贴和相关制度支持；推进制定以家庭为单位的福利政策和税收优惠政策，在全社会营造有利于家庭育儿的外部环境。建立可以明显减轻家庭生育养育负担的高质量、精准化和易获得的社会生育养育支持体系，既推动民生保障切实惠及群众，也有利于缓解年轻夫妻在事业发展和家庭养育之间的取舍难题，还能够吸引活力人口来苏留苏生活兴业，一定程度上释放生育潜力，有效提高生育可能。

优化养老服务机制，提高老人生活质量。江苏早于全国进入老龄化社会，老龄化程度亦居全国前列。2020年，江苏65岁及以上的人口占比为16.20%，老年抚养比为23.61%。解决养老难题已成为涉及江苏经济社会高质量发展大计及每个家庭福祉的民生大事。特别是现实中的养老难，一方面难在“缺钱”，民生保障走在前，需要针对此创新体制机制。补贴机构进一步转向补贴老人；普惠兜底进一步转向着力侧重“五类老人”；进一步探索划转国有资本、部分资源类税种补充养老金，并稳步提升农村基础养老金发放标准；发展“第三支柱”养老金等多层次的养老保障；创新财税政策支持企业、乡贤等社会多元资金投入养老领域。而养老难的另一方面，则难在“缺人”。第七次人口普查数据显示，截至2020年底，江苏全省失能失智、部分失能老年人分别为64.2、69.7万人，如按国际标准分别按照3∶1和6∶1配备养老护理员，全省共需要专业养老护理人员33万，但实际上目前仅有6.13万人，缺口近27万人。而这6.13万一线养老护理人员中，具备高级护理员以上职称的仅1700人左右。同时，养老服务需求不断增加，而家庭结构日益小型化使家庭照料人力资源却不断减少。第七次人口普查数据显示，江苏近97%的老年人选择在家庭和社区接受养老服务，且空巢独居老人约占老年人口的55%，这些都使得老年人社会照护需求持续上升。可以说，缺少专业护理人员已成为养老“痛点”“堵点”。高质量的民生保障要加大失能失智老人聘请照护人员的费用补贴支持，把低龄老人照顾高龄、失能失智老人纳入政府购买服务的重要内容；创新设计家庭假制度，探索除产假外，男女同假，鼓励男性的家庭参与，给予每年一定天数的“家庭假”，并对用人企业给予财税补贴；支持创建家庭友好型社区、企业，鼓励社区充分利用现有资源，建立家庭工作站等常设机构，组织社区志愿者协调专业资源，开展针对家庭的紧急援助、喘息服务等支援活动；通过政策性倾斜或优惠，激励企事业单位针对家庭养老照护建立灵活的用工制度，支持弹性上下班，增加居家办公等灵活就业岗位；大力推动农村成立专业化、低收费上门服务的养老照护类社会企业发展；同时，要加快完善支持老年人力资源参与养老照护的各项政策有效衔接、高效协同。

推进教育就业改革，提高人口素质能力。高质量的教育是提高人口素质的关键，也是提高就业能力、实现高质量就业增收的最大民生。在人口负增长与劳动年龄人口不断减少且不可逆转的情况下，通过有效的教育改革切实提升人力资本，使得具有更高受教育程度、更适应新产业岗位需求的新成长劳动力不断进入就业市场，以促进形成人才红利，这是提高全要素生产率、保持经济持续增长的必由之路。同时，经济持续增长也能够创造更多高质量的就业岗位，夯实民生改善之本。多项研究表明，幼儿时期的教育是社会回报率最高的投资，江苏理应率先探索义务教育向学前教育延伸三年；进一步优化校企畅通、职教融合、合作培养、联合攻关的机制，推动建立“为用而教”“为用而学”“为产服务”“助企发展”的教育考核评价机制；加大力度支持企业自身根据岗位需求精准培训员工，把政府培训转向政府补贴企业自主培训，鼓励形成积极的内部劳动力市场。优先投资于人的教育、健康和全面发展，培养更多适应未来科技革命新趋势的现代化人力资源，实现劳动力素质对数量的替代，切实打通包括大学生在内的青年人就业困难与部分科技领域企业求人倍率居高不下的诸多结构性堵点。

优化公共服务供给，提高居民保障水平。自2014年国务院部署进一步推进户籍制度改革以来，我省户籍人口城镇化率年均增长1个百分点，户籍人口城镇化率仅居上海、北京、天津之后，居全国各省（区）之首。截至2023年6月末，江苏全省户籍人口城镇化率达69.2%，但较常住人口城镇化率尚低5.2个百分点。可见，仍有数量可观的在城市工作生活人员没有享受到市民化同等待遇。当前，江苏常住人口增长主要依靠外来人口，在扎实推动共同富裕的新背景与新形势下，需要加大力度给予非户籍人口市民化待遇，推进基本公共服务向常住人口全覆盖，既有利于提高该群体民生保障水平，促进其从落脚转向落户进而扎根，以进一步提高该群体在江苏的凝聚力、创造力乃至释放更多消费潜能，同时，也有利于吸纳更多年轻活力人口来苏留苏。具体而言，要加快探索“人地钱”“人岗编”等流出地与流入动态地挂钩的新机制，为非户籍人口市民化提供民生保障的机制支持。创新户籍改革，实行福利均等的居民登记制度。以高质量的民生保障引导人口向县城、小城镇集聚，优化人口布局，避免在大城市的进一步极化分布。相关政策的制定还要充分考虑规避大城市、苏南地区对县域及苏北地区人才的非市场性争夺。

（作者系江苏高质量发展评价研究院、南京邮电大学社会与人口学院教授，博导）

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