以政策环评推动环境治理体系和治理能力现代化

政策环评是指在政策制定过程中同步开展，对政策方案实施后可能造成的资源环境影响进行的预测性评估，目的在于从决策源头防范环境风险，减轻不良环境影响。与规划环评和建设项目环评相比，政策环评的源头预防作用更加明显，更能起到统领全局和协调各方的作用。早在20世纪80年代初，西方国家就陆续在政策制定过程中引入政策环评机制，比较有代表性的有OECD（经合组织）国家的规制影响评估、欧盟的影响评估等。

自20世纪90年代中期以来，党中央、国务院多次发文对政策环评工作提出要求。2015年实施的《环境保护法》、2019年国务院颁布的《重大行政决策程序暂行条例》等，夯实了我国开展政策环评的法规基础。2020年，生态环境部发布《经济、技术政策生态环境影响分析技术指南（试行）》，提出了开展政策环评的一般性技术框架，随后2021年首次在全国范围内组织开展了政策环评试点工作。第一批共设立12个正式试点和5个储备试点，对政策环评的组织机制、决策参与机制、技术方法等进行了探索，取得了一定成效。然而总体来看，政策环评在我国仍处于起步阶段，急需进一步加强探索，夯实基础，为纳入政策制定程序做好准备。

开展政策环评对于环境治理体系和治理能力现代化具有重要意义

开展政策环评有利于从决策源头落实生态文明建设要求。决策科学化是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现，从决策源头预防重大资源环境问题则是决策科学化的重要保障，也是构建现代环境治理体系的重要着力点。开展政策环评，可以在决策方案形成伊始就纳入生态文明建设要求，有效预防环境风险，最大限度减少政策实施的资源环境代价。过去我国曾多次发生因政策制定对资源环境问题考虑不足而导致的重大问题，付出了很大代价，开展政策环评可有效减少此类问题的发生。

开展政策环评有利于加强信息公开和公众参与。加强信息公开，提高社会公众和社会组织的决策参与度是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。中共中央、国务院颁布的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》也明确要求畅通参与渠道，形成全社会共同推进环境治理的良好格局。基于《重大行政决策程序暂行条例》开展政策环评，可以将信息公开、公众参与和专家论证更好地结合起来，充分调动各方面力量共同参与政府决策，并借此充分保障社会公众的环境信息知情权和生态环保工作参与权。

开展政策环评有利于健全环境影响评价制度体系。作为重要的源头预防制度，早期介入是环境影响评价制度发挥作用的关键。目前我国环评制度的法定评价对象仅限于对环境有影响的建设项目和“一地三域十专项”规划，尚未涵盖各类政策。事实上政策的形成远早于建设项目和内容较为具体的“一地三域十专项”规划。如果能将政策纳入环境影响评价对象范围，则我国的环境影响评价体系将涵盖行政决策链条各个环节，对于推动生态文明制度体系更加健全、环境治理体系更加完善大有裨益。

开展政策环评需要明确的关键事项

开展政策环评，需要明确以下关键事项。

政策环评的形式。从国际国内相关实践来看，政策环评的形式主要有3种：第一种以欧盟为代表，将环境影响与社会、经济等影响并列，作为政策评估的一个方面，环境影响评估结果是多方案比选的重要依据。第二种以美国为代表，单独对政策开展环境影响评估，属于环境影响评价制度在政策层面的应用，英国、荷兰、日本等也采取此种模式。第三种以中国香港为代表，即同时开展上述两类评价，香港特区政府1996年针对《香港2030规划远景与策略》同时开展了包括环境影响在内的可持续发展评估和更加全面的战略环评。对于我国内地而言，政策环评尚处于起步阶段，目前宜采取简单易行的方式，建议可效仿欧盟模式，将环境影响评估作为政策评估的有机组成部分，同时评估内容应简单明了、易于操作。

政策环评的对象。在内容上，建议将需要开展环境影响评估的对象确定为行政机构制定的决策，包括行政法规、部门和地方政府规章、规范性文件、未纳入《环评法》“一地三域十专项”的规划、技术性标准等；在类型上，应该是涉及区域开发和建设行为的经济政策和技术政策；在层级上，应包括国务院有关部门和县级以上人民政府制定的行政决策。最终确定的评估对象应该是实施后可能对生态环境产生显著影响的重大决策，对此需要建立规范的筛选程序。

政策环评的重点。综合《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）和《重大行政决策程序暂行条例》等要求，结合重大决策可能产生的环境风险，建议开展政策环评时考虑以下几个方面：一是要与社会、经济影响统筹考虑；二是要分析预测决策实施可能造成的资源消耗和环境影响；三是要分析环境效益，或者进行成本—效益分析；四是要把环境风险评估作为重点；五是要听取社会公众和利益相关方的意见。

政策环评的组织。国际上此类工作一般由政策制定部门牵头，联合相关部门一道开展；对于政策环评报告的质量，一般会有专门机构进行把关。建议我国推进此类工作时，主体责任也应由政策制定部门承担；对于技术把关工作，既可由各级生态环境部门承担，也可由国务院和地方政府指定的专门机构负责。同时，参考国际经验，政策环评应加大公众参与力度，充分满足公众的知情权和参与权。

推进政策环评的近期工作建议

推进政策环评，笔者认为近期可做好以下几方面工作。

加强案例研究。由于相关法规缺乏实施细则，需要大力推动案例研究，发挥示范带动作用。一是针对社会关注度高、资源环境影响突出的政策开展政策环评示范案例研究；二是各级生态环境部门应主动对接其他重要的政策制定部门，主动为其开展政策环评，将政策环评作为参与政策制定的重要抓手；三是可以在生态环境部门内部率先垂范，针对重要的环境经济技术政策开展政策环评。

夯实技术规范。我国的行政决策种类繁多，内容差异较大，决策程序也不相同。因此，针对不同政策应采取不同的环境影响评估模式。由于此项工作在我国尚处于起步阶段，生态环境部门应主动承担起政策环评规范的制订工作，发挥引导作用。一是研究提出政策环评对象的筛选程序或机制；二是提出政策环评的总体框架、工作程序和技术路线供其他部门参考；三是可以为其他部门开展政策环评工作推荐科学适用的技术方法。

加强法规建设。要将此项工作真正纳入决策程序需要更加坚实的法规基础，特别是在操作层面需要具体的实施机制。对此，一是争取将政策环评纳入环境影响评价法；二是尽快出台实施细则，对政策环评的主体、范围、标准、时限、审查等做出更加明确的规定，同时需要说明政策环评是单独开展还是纳入政策评估一道开展。

加强宣传推广。社会关注度不高和缺乏舆论压力也是我国政策环评工作滞后的一个重要原因。对此，建议进一步加强宣传推广。一是及时曝光那些因决策失误造成重大资源环境问题的案例，提升政策制定部门开展政策环评的自觉性；二是宣传国外的成功经验和基本做法；三是通过研讨、培训等多种手段，使政府部门工作人员、专家学者等充分认识此项工作的必要性和重大意义，争取更多社会共识。

作者单位：生态环境部环境工程评估中心