建设系统完备的涉外法律法规体系
发布时间：2022-05-27
稿件来源：学校时报
今年3月，全国人民代表大会常务委员会在十三届全国人大五次会议所作的工作报告中明确提出，要充实涉外法律工具箱，推动形成系统完备的涉外法律法规体系。近日公布的全国人大常委会2022年度立法工作计划也明确提出要“推进涉外专门立法，完善涉外条款规定，补齐涉外法律制度短板，加快涉外法律规范体系建设”。当前，顺应深刻复杂的国内外局势变化，我们统筹推进国内法治和涉外法治，一项非常紧迫的任务就是增加涉外法治立法环节的有效供给，建设更加全面系统的涉外法律法规体系。
从内容上增强涉外立法的系统性和协同性。经过改革开放40多年的探索，我国的涉外立法获得了长足进步，并已初具规模，但距离形成系统完备的法律法规体系尚有差距，还存在一些亟待补齐的短板和弱项。随着涉外领域的事务不断拓展以及涉外法律需求的不断增长，加快形成系统完备的涉外法律法规体系需要从内容上增强涉外立法的系统性和协同性。
增强系统性，首先需要从法理层面精准把握涉外法律法规体系的内涵。涉外法律法规体系是对涉外法律关系的制度化和规范化调整，是规制一国对外的政治、安全、外交、经济交往关系、民间私人主体的国际民商事交往关系以及涉外争议解决等领域的法律规范所构成的有机系统。这一体系中既有公法，也有私法，既有实体法，也有程序法。其次要从调整涉外法律关系不同类别的法律入手，以体系化的思维，系统梳理、统筹谋划，通过对涉外领域的单行法、专门性法规以及分布在其他法律法规中的涉外条款的立、改、废，确保涉外立法全方位规制各领域、各环节，弥补一些领域无法可依或实践中存在的法律法规缺乏可适用性可操作性的问题。此外，涉外立法要分清轻重缓急，有重点、分步骤地有序进行。按照急法先行的原则，针对当下最迫切的要求，要抓紧充实反制裁、反干涉、反制长臂管辖的涉外法律工具箱，完善我国法域外适用的法律体系。除此以外，近期涉外立法还应重点关注涉及国家安全的海外腐败治理，反洗钱、数字贸易、个人信息保护、不可靠实体清单规定，涉及对外关系的对外援助、领事保护、条约缔结、国家豁免，涉及涉外经济管制的出口管制、自贸区自贸港、法定数字货币的跨境支付、海外投资保护，涉及国际民商事领域的法律冲突调整、涉外法律服务体系建设，涉及国际争端解决的多元纠纷解决机制、平行诉讼协调机制、禁诉令机制、涉外临时救济机制，以及涉及外国人服务管理的外国人移民、入籍和来华工作等领域的法律制度建设。
增强协同性，重在促进涉外法律法规体系中各子系统之间的相互衔接与配合，避免各子系统的孤立性和片面性，以达到整个体系合作效应的最大发挥。其中重点需要增强涉外法律体系中程序法与实体法的协同。当前，我国急需扩展我国法的域外效力，但仅在相关实体法立法中确立某种法的域外效力是不够的，还有赖于确立配套的相关行政执法程序和司法程序制度来予以保障落实。如我国反垄断法第2条规定了针对境外垄断行为的域外效力条款，但我国现行的民事诉讼法缺少与之相衔接的管辖权条款，可能会导致特定情形下我国法院难以根据现有管辖权规定来对此类案件行使管辖权，进而造成实体法中的域外效力条款落空。因此我们可以考虑在民事诉讼法司法解释中增加规定对此类案件的管辖权依据。同理，由于我国已经颁布的反制裁、反干涉、反制长臂管辖的相关法律规定还比较原则和笼统，因此迫切需要加大相关程序规则的设置力度来确保其落地实施。另外，完善我国的涉外法律法规体系与国际规则的有机衔接也属于增强涉外立法协同性的应有之义，其本质上是加强国内法与国际法的协同。我国原民法通则及关于涉外民事关系法律适用法的一系列司法解释中关于国际条约优先适用的规定随着民法典实施而失效，因此我们需要在相关立法中明确国际民商事条约在我国法律体系中的地位以及适用方式。除此以外，针对实践中尚有大量我国所加入或批准的国际条约尚未转化为国内法的情况，我们需要提前谋划和布局，做好相关涉外立法的准备和建构工作，以便适时对接。
从功能上打造攻守兼备的涉外法律法规体系。面对世界多极化、大国关系深入调整的国际态势以及国内新时期艰巨的改革发展稳定任务，我们需要关注涉外法律法规体系功能上的完备性，使其兼具进攻和防守的双重功能属性，两方面不可偏废。
一方面，针对来自少数西方国家单边主义和霸权主义主导下的境外无理制裁、干涉和长臂管辖，我们应围绕目前已建立的相关反制制度框架，进一步扩展和丰富能有效应对挑战的法律工具箱，化解威胁国家尊严和国民根本利益的重大风险，铸好“防护盾”。尽快出台反外国制裁法、《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》、《不可靠实体清单规定》的具体实施细则，对反制措施的制定、实施流程和环节作出具有可操作性的规定。此外，在充分科学研判的基础上，合理提升《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》的法律位阶，使其可以成为法院裁判的法律依据。除了利用上述主要的反制法以外，我们还要梳理并妥善利用散见于各项法律法规中的对等措施条款，必要时通过在相关立法中增加规定反制条款，来完善对外国所采取的限制入境、冻结资产等制裁措施的对等反制措施，并使其可以有效地应对外国干涉内政治理，贸易和金融制裁，反腐败、反垄断、民事侵权和网络安全等领域长臂管辖的风险。
另一方面，适应我国打造高水平、制度型对外开放新格局的要求，我们必须致力于构建更具国际竞争力的涉外法律规则体系，打造“涉外法律利器”。主要的着力点在于：第一，科学、理性地划定我国法域外效力的边界，用“不违反国际法”这一更具开放性的基本标准去适当适时地扩大我国域外效力法律条款的适用领域，比如在维持反洗钱法属地管辖权的基础上，增加保护性管辖权。第二，我们要进一步强调规则的连贯性和一致性，既要通过为国内外市场主体提供公开、公正、透明、稳定的国内法治环境，增强我国市场竞争力和吸引力，更要积极构建海外利益保护体系，完善海外投资保护制度，建立健全各领域风险预警和防范体系，并为海外企业和公民提供长期、稳定、可靠的涉外法律服务机制。第三，既要在知识产权、技术转让、数字贸易等国内法律制度尚不健全的领域理性借鉴国外经验，还需要以构建人类命运共同体为指引，通过我国涉外法律法规体系的完善和制度创新，为国际法治提供中国智慧和中国方案。
从内容上增强涉外立法的系统性和协同性。经过改革开放40多年的探索，我国的涉外立法获得了长足进步，并已初具规模，但距离形成系统完备的法律法规体系尚有差距，还存在一些亟待补齐的短板和弱项。随着涉外领域的事务不断拓展以及涉外法律需求的不断增长，加快形成系统完备的涉外法律法规体系需要从内容上增强涉外立法的系统性和协同性。
增强系统性，首先需要从法理层面精准把握涉外法律法规体系的内涵。涉外法律法规体系是对涉外法律关系的制度化和规范化调整，是规制一国对外的政治、安全、外交、经济交往关系、民间私人主体的国际民商事交往关系以及涉外争议解决等领域的法律规范所构成的有机系统。这一体系中既有公法，也有私法，既有实体法，也有程序法。其次要从调整涉外法律关系不同类别的法律入手，以体系化的思维，系统梳理、统筹谋划，通过对涉外领域的单行法、专门性法规以及分布在其他法律法规中的涉外条款的立、改、废，确保涉外立法全方位规制各领域、各环节，弥补一些领域无法可依或实践中存在的法律法规缺乏可适用性可操作性的问题。此外，涉外立法要分清轻重缓急，有重点、分步骤地有序进行。按照急法先行的原则，针对当下最迫切的要求，要抓紧充实反制裁、反干涉、反制长臂管辖的涉外法律工具箱，完善我国法域外适用的法律体系。除此以外，近期涉外立法还应重点关注涉及国家安全的海外腐败治理，反洗钱、数字贸易、个人信息保护、不可靠实体清单规定，涉及对外关系的对外援助、领事保护、条约缔结、国家豁免，涉及涉外经济管制的出口管制、自贸区自贸港、法定数字货币的跨境支付、海外投资保护，涉及国际民商事领域的法律冲突调整、涉外法律服务体系建设，涉及国际争端解决的多元纠纷解决机制、平行诉讼协调机制、禁诉令机制、涉外临时救济机制，以及涉及外国人服务管理的外国人移民、入籍和来华工作等领域的法律制度建设。
增强协同性，重在促进涉外法律法规体系中各子系统之间的相互衔接与配合，避免各子系统的孤立性和片面性，以达到整个体系合作效应的最大发挥。其中重点需要增强涉外法律体系中程序法与实体法的协同。当前，我国急需扩展我国法的域外效力，但仅在相关实体法立法中确立某种法的域外效力是不够的，还有赖于确立配套的相关行政执法程序和司法程序制度来予以保障落实。如我国反垄断法第2条规定了针对境外垄断行为的域外效力条款，但我国现行的民事诉讼法缺少与之相衔接的管辖权条款，可能会导致特定情形下我国法院难以根据现有管辖权规定来对此类案件行使管辖权，进而造成实体法中的域外效力条款落空。因此我们可以考虑在民事诉讼法司法解释中增加规定对此类案件的管辖权依据。同理，由于我国已经颁布的反制裁、反干涉、反制长臂管辖的相关法律规定还比较原则和笼统，因此迫切需要加大相关程序规则的设置力度来确保其落地实施。另外，完善我国的涉外法律法规体系与国际规则的有机衔接也属于增强涉外立法协同性的应有之义，其本质上是加强国内法与国际法的协同。我国原民法通则及关于涉外民事关系法律适用法的一系列司法解释中关于国际条约优先适用的规定随着民法典实施而失效，因此我们需要在相关立法中明确国际民商事条约在我国法律体系中的地位以及适用方式。除此以外，针对实践中尚有大量我国所加入或批准的国际条约尚未转化为国内法的情况，我们需要提前谋划和布局，做好相关涉外立法的准备和建构工作，以便适时对接。
从功能上打造攻守兼备的涉外法律法规体系。面对世界多极化、大国关系深入调整的国际态势以及国内新时期艰巨的改革发展稳定任务，我们需要关注涉外法律法规体系功能上的完备性，使其兼具进攻和防守的双重功能属性，两方面不可偏废。
一方面，针对来自少数西方国家单边主义和霸权主义主导下的境外无理制裁、干涉和长臂管辖，我们应围绕目前已建立的相关反制制度框架，进一步扩展和丰富能有效应对挑战的法律工具箱，化解威胁国家尊严和国民根本利益的重大风险，铸好“防护盾”。尽快出台反外国制裁法、《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》、《不可靠实体清单规定》的具体实施细则，对反制措施的制定、实施流程和环节作出具有可操作性的规定。此外，在充分科学研判的基础上，合理提升《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》的法律位阶，使其可以成为法院裁判的法律依据。除了利用上述主要的反制法以外，我们还要梳理并妥善利用散见于各项法律法规中的对等措施条款，必要时通过在相关立法中增加规定反制条款，来完善对外国所采取的限制入境、冻结资产等制裁措施的对等反制措施，并使其可以有效地应对外国干涉内政治理，贸易和金融制裁，反腐败、反垄断、民事侵权和网络安全等领域长臂管辖的风险。
另一方面，适应我国打造高水平、制度型对外开放新格局的要求，我们必须致力于构建更具国际竞争力的涉外法律规则体系，打造“涉外法律利器”。主要的着力点在于：第一，科学、理性地划定我国法域外效力的边界，用“不违反国际法”这一更具开放性的基本标准去适当适时地扩大我国域外效力法律条款的适用领域，比如在维持反洗钱法属地管辖权的基础上，增加保护性管辖权。第二，我们要进一步强调规则的连贯性和一致性，既要通过为国内外市场主体提供公开、公正、透明、稳定的国内法治环境，增强我国市场竞争力和吸引力，更要积极构建海外利益保护体系，完善海外投资保护制度，建立健全各领域风险预警和防范体系，并为海外企业和公民提供长期、稳定、可靠的涉外法律服务机制。第三，既要在知识产权、技术转让、数字贸易等国内法律制度尚不健全的领域理性借鉴国外经验，还需要以构建人类命运共同体为指引，通过我国涉外法律法规体系的完善和制度创新，为国际法治提供中国智慧和中国方案。
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