在法治轨道上完善基层综合执法体制机制
发布时间：2023-06-05
稿件来源：学习时报
作者：赵澜晰
行政执法量大面广，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任和对法治的信心。基层作为社会治理的基础和重心，承担了大量行政管理职责。因此，提升基层综合执法能力和水平至关重要。党的十八大以来，我国加快推进行政执法体制改革，完善基层治理体系建设。党的十九届三中全会提出要整合组建五支综合行政执法队伍，党的二十大报告明确提出“完善基层综合执法体制机制”。这是基层行政执法体制改革持续推进的基本依据，为改革实现从部分到全面、从事实到规范的转变提供了方向指引。
完善执法体制，关键在于优化执法权配置。过去，我国执法体制采取分散型模式，将执法权分别配置给不同行政主体及所属的执法队伍，造成分散执法、多头执法、重复执法等问题。由于执法主体与治理任务之间存在不匹配，导致一些行政管理工作存在执法成本高、效率低等缺陷。这既不利于保护相对人合法权益，也不利于维护政府公信力，还会损害法治权威。因此，自20世纪90年代起，我国开始进行执法体制改革，并以推进执法权横向综合为主要内容。具体而言，县、市（区）以城市管理执法体制改革为切入点，优化执法权内部结构，对执法权进行相对集中。在相对集中行政处罚权的大背景下，改革调整了各执法主体的职权归属，将执法权从分别赋给多个一般机关到集中赋给少数特定机构，基本实现了“一支队伍管执法”，有效解决了“几个大盖帽管不住一顶破草帽”的问题。但我国执法体制仍存在“乡镇街道看得见管不了、上级管得了看不见”的问题，基层执法面临诸多困境。这主要是因为基层执法的事与权在上下级之间存在不匹配的情况：乡镇街道不行使执法权，但实际管辖的违法事务较多，特别是乡镇街道直接承担基层治理各项任务，必须实际面对矛盾初次接触、问题直接反映、诉求及时反馈等问题；而县、市（区）政府部门不仅有执法权，而且在规范赋权和政策支持下，获得了优质执法资源，具备强大的执法能力，但它们距离矛盾源头较远。为了解决基层执法中存在的矛盾和难题，我国需要持续优化行政执法体制机制，在执法组织体系、执法内容、执法能力和执法责任等方面进一步调整完善，推动形成职责明晰、管理顺畅、素质过硬、监督有力的基层综合执法体系。
在组织体系上，进一步理顺执法职权与治理主体的对应关系，尤其是厘清乡镇街道的地位与权责。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》提出：“推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责。”2021年修订的行政处罚法也对行政处罚领域的执法权下沉作出了明确授权，但这种“一法一授权”的方式难以适应乡镇街道执法职能不断扩张的现实。目前，基层执法体制尚未完全理顺，职责边界还有待进一步明晰。为此，有必要从组织法的高度，对乡镇街道的执法主体身份及职权定位进行全方面的回应，并在此基础上坚持编制法定、权责法定的精神，完善乡镇街道人员与职责设置，厘清部门之间关系，明确综合行政执法机关的行政主体资格、法律地位和权责范围，充实基层执法力量，保障基层有足够的资源履行执法职责。一方面，省级政府应统筹考虑，根据实际情况对乡镇街道进行分类，将执法权赋予有执法条件的乡镇街道，稳步将基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法事项下放给基层。另一方面，在执法权下沉的基础上，应为乡镇街道预留整合辖区内执法队伍的空间，由乡镇街道建立执法协调机制和综合执法队伍，有效整合不同机构、不同队伍的执法权。
在执法内容上，对基层执法事项实行动态的清单化管理，加强执法规范化建设。当前，基层执法仍存在执法不全面、不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等问题。针对这些问题，要深化执法内容规范化建设，加强对行政处罚、行政强制事项的源头治理，最大限度减少不必要的执法事项。建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。一方面，统筹考虑执法事项的频率、复杂度、专业性以及矛盾纠纷发生的可能性等因素，建立执法权下放的事项目录，实行动态的清单式管理。例如，一些地方全面梳理了乡镇街道在基层治理中运用的行政权力、开展的公共服务以及负责的属地管理事项等，在此基础上制定了适合乡镇街道执法的事项清单，并就事项名称、权力类型、处理依据、处理程序等内容进行细化完善。这种清单化管理的方式取得了良好效果。另一方面，落实好全国统一行政执法证件标准式样、统一综合行政执法服装和标志式样工作，出台标准加强对基层执法的装备规范程度。同时，完善执法程序，健全执法全过程记录制度，通过制定执法实施规则、程序等，不断加强执法的规范性。
在执法能力上，重点加强乡镇街道执法人员力量，提升基层执法队伍素质，实现执法活动的“权能匹配”。提升执法队伍的专业能力和法治素养，通过人员调配、队伍建设、技能提升等多种手段，建立科学化、规范化、制度化培训管理机制，组建一支高素质的执法队伍。推进执法信息化建设，充分运用数字技术，实现相关数据整合，推行联动办案制度，用改革创新的方法，破解基层执法中遇到的难题，增加基层执法工作的科技含量，发挥信息化、大数据应用、区块链技术对基层行政执法队伍建设的保障作用，最大限度减少基层执法人员的负担，方便广大人民群众，提高基层执法的效能。
在执法责任上，全面落实执法责任制，严格确定基层执法人员责任追究机制。权责罚一致是依法行政的内在要求，在将行政职权下放至基层的过程中，理当明确行政机关的具体执法责任，明晰追责和制裁标准。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确要求，“全面落实行政执法责任，严格按照权责事项清单分解执法职权、确定执法责任。”要加强对执法活动的监督，在执法各个环节都要设置隔离线、通上高压线，建立完善举报投诉处理机制，及时转送有关执法机关进行处理。对执法过程中的执法不力、执法不公甚至是执法腐败等问题，该追责的要严格依纪依法追责，努力实现基层执法工作政治效果、社会效果和法律效果的统一。
在法治轨道上完善基层综合执法体制，还要注意合理平衡改革的一致性与差异性。一方面，基层改革工作必须遵循中央的立法与政策精神，避免上下位法之间，以及不同地方、不同部门之间规定出现冲突。但另一方面，由于各地经济社会发展状况与人口分布特点不同，基层综合执法必须从当地基层执法的实际需求出发，通过实地调研、专家评估、公众参与等多种方式，精准把握基层社会治理需求和基层承载能力，充分考虑地区之间的差异，包括不同乡镇之间的差异，以及乡镇与街道之间的差异，摸索出适合广大乡镇的基层综合执法模式。
完善执法体制，关键在于优化执法权配置。过去，我国执法体制采取分散型模式，将执法权分别配置给不同行政主体及所属的执法队伍，造成分散执法、多头执法、重复执法等问题。由于执法主体与治理任务之间存在不匹配，导致一些行政管理工作存在执法成本高、效率低等缺陷。这既不利于保护相对人合法权益，也不利于维护政府公信力，还会损害法治权威。因此，自20世纪90年代起，我国开始进行执法体制改革，并以推进执法权横向综合为主要内容。具体而言，县、市（区）以城市管理执法体制改革为切入点，优化执法权内部结构，对执法权进行相对集中。在相对集中行政处罚权的大背景下，改革调整了各执法主体的职权归属，将执法权从分别赋给多个一般机关到集中赋给少数特定机构，基本实现了“一支队伍管执法”，有效解决了“几个大盖帽管不住一顶破草帽”的问题。但我国执法体制仍存在“乡镇街道看得见管不了、上级管得了看不见”的问题，基层执法面临诸多困境。这主要是因为基层执法的事与权在上下级之间存在不匹配的情况：乡镇街道不行使执法权，但实际管辖的违法事务较多，特别是乡镇街道直接承担基层治理各项任务，必须实际面对矛盾初次接触、问题直接反映、诉求及时反馈等问题；而县、市（区）政府部门不仅有执法权，而且在规范赋权和政策支持下，获得了优质执法资源，具备强大的执法能力，但它们距离矛盾源头较远。为了解决基层执法中存在的矛盾和难题，我国需要持续优化行政执法体制机制，在执法组织体系、执法内容、执法能力和执法责任等方面进一步调整完善，推动形成职责明晰、管理顺畅、素质过硬、监督有力的基层综合执法体系。
在组织体系上，进一步理顺执法职权与治理主体的对应关系，尤其是厘清乡镇街道的地位与权责。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》提出：“推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责。”2021年修订的行政处罚法也对行政处罚领域的执法权下沉作出了明确授权，但这种“一法一授权”的方式难以适应乡镇街道执法职能不断扩张的现实。目前，基层执法体制尚未完全理顺，职责边界还有待进一步明晰。为此，有必要从组织法的高度，对乡镇街道的执法主体身份及职权定位进行全方面的回应，并在此基础上坚持编制法定、权责法定的精神，完善乡镇街道人员与职责设置，厘清部门之间关系，明确综合行政执法机关的行政主体资格、法律地位和权责范围，充实基层执法力量，保障基层有足够的资源履行执法职责。一方面，省级政府应统筹考虑，根据实际情况对乡镇街道进行分类，将执法权赋予有执法条件的乡镇街道，稳步将基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法事项下放给基层。另一方面，在执法权下沉的基础上，应为乡镇街道预留整合辖区内执法队伍的空间，由乡镇街道建立执法协调机制和综合执法队伍，有效整合不同机构、不同队伍的执法权。
在执法内容上，对基层执法事项实行动态的清单化管理，加强执法规范化建设。当前，基层执法仍存在执法不全面、不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等问题。针对这些问题，要深化执法内容规范化建设，加强对行政处罚、行政强制事项的源头治理，最大限度减少不必要的执法事项。建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。一方面，统筹考虑执法事项的频率、复杂度、专业性以及矛盾纠纷发生的可能性等因素，建立执法权下放的事项目录，实行动态的清单式管理。例如，一些地方全面梳理了乡镇街道在基层治理中运用的行政权力、开展的公共服务以及负责的属地管理事项等，在此基础上制定了适合乡镇街道执法的事项清单，并就事项名称、权力类型、处理依据、处理程序等内容进行细化完善。这种清单化管理的方式取得了良好效果。另一方面，落实好全国统一行政执法证件标准式样、统一综合行政执法服装和标志式样工作，出台标准加强对基层执法的装备规范程度。同时，完善执法程序，健全执法全过程记录制度，通过制定执法实施规则、程序等，不断加强执法的规范性。
在执法能力上，重点加强乡镇街道执法人员力量，提升基层执法队伍素质，实现执法活动的“权能匹配”。提升执法队伍的专业能力和法治素养，通过人员调配、队伍建设、技能提升等多种手段，建立科学化、规范化、制度化培训管理机制，组建一支高素质的执法队伍。推进执法信息化建设，充分运用数字技术，实现相关数据整合，推行联动办案制度，用改革创新的方法，破解基层执法中遇到的难题，增加基层执法工作的科技含量，发挥信息化、大数据应用、区块链技术对基层行政执法队伍建设的保障作用，最大限度减少基层执法人员的负担，方便广大人民群众，提高基层执法的效能。
在执法责任上，全面落实执法责任制，严格确定基层执法人员责任追究机制。权责罚一致是依法行政的内在要求，在将行政职权下放至基层的过程中，理当明确行政机关的具体执法责任，明晰追责和制裁标准。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确要求，“全面落实行政执法责任，严格按照权责事项清单分解执法职权、确定执法责任。”要加强对执法活动的监督，在执法各个环节都要设置隔离线、通上高压线，建立完善举报投诉处理机制，及时转送有关执法机关进行处理。对执法过程中的执法不力、执法不公甚至是执法腐败等问题，该追责的要严格依纪依法追责，努力实现基层执法工作政治效果、社会效果和法律效果的统一。
在法治轨道上完善基层综合执法体制，还要注意合理平衡改革的一致性与差异性。一方面，基层改革工作必须遵循中央的立法与政策精神，避免上下位法之间，以及不同地方、不同部门之间规定出现冲突。但另一方面，由于各地经济社会发展状况与人口分布特点不同，基层综合执法必须从当地基层执法的实际需求出发，通过实地调研、专家评估、公众参与等多种方式，精准把握基层社会治理需求和基层承载能力，充分考虑地区之间的差异，包括不同乡镇之间的差异，以及乡镇与街道之间的差异，摸索出适合广大乡镇的基层综合执法模式。
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