土地出让收入是地方政府性基金预算收入的重要组成部分。2020年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》明确提出，提高土地出让收入用于农业农村的比例。2022年中央一号文件在“扩大乡村振兴投入”中再次强调“加强考核监督，稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例”。这对土地出让收入的支农导向进行了明确，体现了对乡村振兴和农村发展的支持。
提高土地出让收入用于农业农村的比例是一项重要的改革举措和制度安排，将为全面推进乡村振兴提供有力的资金支持。当前，土地出让收入用于乡村振兴的力度还要加强。
从政策规定看，土地出让收入用于乡村振兴支出的项目有待增加。目前，土地出让收入用于乡村振兴的支出主要包括农业土地开发资金、农田水利建设资金和教育资金，一般按照土地出让平均纯收益或者土地出让收益的一定比例计提。而对现代种业提升、农村人居环境整治、农村文化和精神文明建设支出，以及与农业农村直接相关的山水林田湖草沙生态保护修复、以工代赈工程建设等支出项目缺乏明确规定。
从支出结构看，土地出让收入用于乡村振兴支出的比例有待提高。在不同时期，土地出让收益分配领域存在差别，但基本以城市建设投入为主。就全国范围来说，土地出让收入主要用于征地和拆迁补偿、土地开发、城市和农村基础设施建设等补偿性城市建设支出。就江苏而言，2020年全省国有土地使用权出让收入执行数约为10618亿元，其中用于城乡社区支出达8877亿元，占比为83.6%。尽管城乡社区支出包含乡村建设支出，但在城市化、工业化快速发展背景下，土地出让收入用于乡村建设的比例不够高，现行土地出让支出结构与把土地增值收益更多用于乡村振兴的要求仍存在差距。
从政策落实看，土地出让收入优先支持乡村振兴正稳步推进。江苏省级层面和各设区市积极贯彻中央精神，扎实推进土地出让收入用于乡村振兴相关工作。省财政部门开展专题调研，会同省有关部门研究起草土地出让收入优先用于乡村振兴的政策措施。南京、盐城、宿迁、扬州等设区市加强工作谋划，对照中央和省有关要求推进政策落实工作，积极拓宽投融资渠道，强化乡村振兴投入保障。
在新发展阶段，我们需要加强顶层设计，不断增强土地出让收入优先支持乡村振兴的力度，为全面推进乡村振兴建立稳定可靠的资金来源。
合理确定土地出让收入用于乡村振兴计提方式。土地出让收入用于乡村振兴的计提方式应因地制宜，按照分年度稳步提高的方式和到“十四五”期末土地出让收入用于农业农村比例达到50%以上的总体目标，明确计提基础，确定省级层面的年度计提比例。依据市县土地出让市场发展和农业农村发展水平，确定市县计提比例，逐年稳步提高计提比例，同时农业农村发展较为落后的市县计提比例不纳入全省统筹，经济发展水平较高的市县用于全省统筹的计提比例要高，并适当用于落后地区农业农村发展。制定并公布各市县每年土地出让收入用于农业农村的具体比例和计提基础，作为年度考核依据。
加强土地出让收入与其他支农投入的统筹衔接。加强土地出让收入原用于农业农村发展的支出与乡村振兴支出的衔接，由分散计提、分散使用，调整为统一计提、统一使用，将原支出项目统一纳入土地出让收入优先支持乡村振兴的范围之内，然后在乡村振兴支出内部设定各项支出的具体比例。探索建立土地出让收入计提用于乡村振兴和一般公共预算支农支出比例同步增长机制，即土地出让收入优先计提后，不应相应减少其他支农投入规模。建立土地出让收入计提资金在全省范围内的统筹使用机制，厘清土地出让收入和其他支农投入的不同作用领域，提高资金使用效率。统筹处理好土地出让收入支出与扶贫支出、地方政府债务风险的关系，提升土地出让收入用于乡村振兴的可持续性。
基于乡村振兴需求规范土地出让收入具体使用范围。统一规定土地出让收入使用范围，统一土地出让收益测算口径，统一计提基础。将国家规定计提的涉农费用纳入乡村振兴支出范围，统一制定土地出让成本扣除项目计算口径和规范土地出让增值收益支配范围的办法。根据可支配的土地出让收入规模和乡村振兴建设项目的优先序，确定乡村振兴资金投入的时序和规模，规范提取用于乡村振兴资金的使用范围。尤其要注意的是，不应将土地出让收入的使用范围与一般公共预算的农林水支出相混淆。
促进国有土地与集体经营性建设用地出让市场协调发展。加强国有土地市场和集体经营性建设用地市场的分工，国有土地出让在城镇建设用地规范内按照“价高者得”原则发展，增加省级层面可统筹使用的土地出让收入，集体经营性建设用地出让用于乡村地区非公共利益目的用地需求。
构建落实土地出让收入优先支持乡村振兴的保障体系。建立土地出让收入分配的监管和考核机制，以省级政府确定的市县计提比例为依据，建立由省政府具体实施的土地出让收入分配监管和考核机制。建立由县政府向设区市政府、设区市政府向省政府定期报告土地出让收入计提比例的制度，以及向社会公众定期发布计提比例的公告制度。建立省级土地出让收支信息平台，确保信息及时、有效流动。建立奖励制度和责任追究制度，对于按期完成预定计提比例的，在建设用地指标和年度出让土地使用权总面积等方面予以奖励；不能完成预定计提比例的，相应减少年度出让土地使用权总面积，并按照国家法规政策严肃追究责任。同时，充分运用土地出让收入支出专项审计、财政部门专项督查和相关纪律监察部门的日常监督等途径，及时发现违规行为，确保土地出让收入优先支持乡村振兴不变形、不走样。
（作者单位分别为：江苏省土地勘测规划院，江苏省国土资源研究中心，南京农业大学公共管理学院）
责任编辑：孙秋香
