城市更新作为一种城市自我调节机制，已成为城镇化水平发展到一定阶段的主要任务和常态化发展路径。为适应城市内涵式发展的需要，城市更新正在从一元目标指导转向与民生幸福和生活品质紧密相关的多元目标平衡，除基本的物质空间改善之外，越来越多地被赋予社会经济文化更深层次的综合要义。新形势下，需要深入探索如何强化系统性更新理念和融合创新思维，借助多元力量共治共享有效推动更可持续的城市更新，通过构建新空间、新产业、新动能、新环境、新面貌，让城市更有活力、社会更加公正、人民更加幸福。
城市更新：探索新型城镇化道路的新里程
改革开放以来，我国城镇化经历了一个速度快、规模大的发展历程，并带动中国经济高速发展。在适应城市发展新形势、推进新型城镇化、推动城市可持续发展的实践进程中，国家开始加快城市更新行动。
2020年党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出“实施城市更新行动”，强调推进城市生态修复、功能完善。由此，“城市更新”成为一个更加系统化的城市发展政策，包含改善人居环境、提升城市品质、推进系统整合等关键性任务。2021年实施“城市更新行动”首次被列入政府工作报告，作为满足人民生活高品质需求和提升城市竞争力的核心路径，上升到国家战略的高度。值得关注的是，报告将“城市更新”与探索步入城市发展成熟阶段的中国城市化发展道路相联结，指出要通过“城市更新”走出一条中国特色城市发展道路。
当前，“城市更新”不仅是应对发展中问题与挑战的必不可少的战略，更成为我国城镇化进程的一个标志性历史阶段——适应新时代要求、承载新内容、重视新传承、满足新需求的城市发展新里程。在这一阶段，城镇化发展从空间快速拓展、人口区域性集聚以及大规模增量建设的“粗放式发展”模式进入存量活化提质改造和增量结构调整并重的“精细化运营”模式。
以人民为中心：新时代城市更新的多维目标和愿景
城市更新源于城市居住功能的改善与升级换代，最初着力于对城市物质空间的单一控制与管理。2021年政府工作报告明确了实施城市更新行动的总体目标是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，城市更新的“目标内涵”从单一目标转向更加关注调节人与社会全面发展的综合目标，更具体系化，不仅要完善城市空间形态与面貌，还兼具实现经济、社会、生态、人文多维价值目标。
城市更新的经济发展目标是，通过实施城市产业空间的更新，形成新的经济增长点，在没有占用农村的土地和耕地的情况下，通过城市更新获得经济的增长，在存量中获得增量，实现城市的内涵式发展。城市更新的社会发展目标是，注重提升公共服务和基建配套质量，赋予老旧社区以活力，让老旧的社区变成更宜人、宜居的理想社区，从而有条件吸收教育资源、资本和技术人才，提升社区的总体素质。城市更新越来越关注民生品质、城市风貌保护、人文目标的实现，对于城市发展中那些具有历史底蕴、属于城市记忆一部分的城市片区，需要寻找更为精准和柔和的改造升级方式以焕发新的活力，全力保留城市记忆，保持老城格局脉络。2021年10月国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》，将“城市更新和乡村振兴都要落实绿色低碳要求”作为国家碳达峰行动的重点任务。这一方案确定了我国的城市更新中的生态意义和绿色导向。要通过对城市形态、城市绿化、空气质量、城市水系等进行绿色低碳模式的更新，不断改善城市环境，提升市民生活品质。
除基本的物质空间改善之外，城市更新越来越多地被赋予带动城市经济意义和更丰富的社会、文化内涵，有机融合了城市产业转型升级和经济可持续增长、社会包容和公平正义、文化认同和传承创新、人居环境改善和人民福祉提升等多维愿景。在这多维愿景和系统化目标中，人始终是城市更新的核心驱动要素，以人为本是城市更新的核心价值导向和最终落脚点。
创新治理理念和机制：推进多维度城市更新的实现
扩张阶段转入存量建设阶段，城市更新由效益导向转变为价值导向，“社会效益第一”“多元利益的平衡”“多主体共建共享”等新的治理理念应逐渐成为推进城市更新的重要指引。构建“政府—市场—权利主体—公众”多元主体互动机制，探索更加有效的城市更新可持续模式，追求经济、社会、人文、环境等多维度目标的统一。
平衡经济效率与社会效益，降低城市高质量发展的成本。围绕着人的需求变化，充分利用城市建成区域已成熟的各种配套设施、人口人才密度、商圈基础、市场规模等传统优势，通过降低空置率、增加有效使用面积、引入产出更高的产业，吸引更多的消费人群，促进城市经济高质量、高效率增长。深度融合绿色建筑、清洁能源、绿色交通、废弃物管理、水资源、绿色空间、古迹保护以及污染场地修复等核心元素，对城市中的老旧片区进行更新改造，在提高经济效率过程中提升社会综合效益，实现城市更低成本的高质量发展。
创新驱动产业更新，实现城市发展的新旧动能转换。培育新动能、改造传统动能，是城市持续更新、焕发生机的关键路径。要把握城市更新中新旧动能转换的战略机遇，强化创新驱动和科技引领，通过整合科技、产业、资本、空间、文化等要素，培育文明传承与创新发展的新亮点，实现经济内容及产业的迭代升级，从而推进城市新旧动能的转换。这是一个需要不断探索调整的持续性的过程，应该做更为长远的规划和思考。
在城市文脉传承中求变革，全面提升城市功能环境。高水平的城市更新是在传承城市文脉、历史和文化的基础上的更新，将传统的城市空间与新的产业、新的需求有效结合，在保留城市独特韵味和传统文化的同时，提升城市功能，改善城市面貌，给城市带来有价值的变化。要力求在传承中求变革，注重对城市肌理和原貌特征的保护，在提升内在功能与环境上下功夫，避免城市文脉和肌理的断裂。
应用数字化智慧化新技术，赋能城市更新。为了适应现代城市发展的新要求，必须通过数字化智慧化新技术和新方法的应用，提升更新效率。城市基础设施的更新有几个需要落实的关键点：一是居住安全，二是出行便捷，三是信息通畅，四是绿色环保。这些方面都有赖于新技术的应用和智慧城市的建设。
强化多元公众参与，形成“更新”合力。城市更新利益主体更加多元，相关决策需要反映多群体的利益诉求。因此，城市更新要逐渐形成多元主体协调机制，保障多元公众参与。在城市更新中坚持人民主体地位，就是要让城市居民参与到城市空间品质改造中，并使原住民同步推动城市更新与社区治理，最后能均等享受更新后优质的城市生活空间，共建共治共享美好家园。而政府的作用要逐渐转向引导与服务，以公共政策和激励机制来激发市场活力，以法律规章来约束政府、企业以及权利主体之间的关系，推动多元主体互动机制平稳运行，有效实现各方力量的制衡和利益的协调，使城市更新和城市治理更加透明、民主、公平、可持续。
（作者系南京市社会科学院城市发展研究所所长、研究员）
