实施城市更新行动，是党的十九届五中全会作出的重要决策部署，也是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求。江苏城镇化率高，第七次全国人口普查数据显示，江苏省常住人口城镇化率已超过73%，对标国际标准，已进入发达国家相对稳定化的城镇化发展阶段。江苏经济实力强，2021年江苏省GDP位列全国各省市（区）第二，人均GDP居全国各省（区）之首，具备开展城市更新的经济基础。同时增量空间少，城市发展已由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，城市更新将成为顺应时代发展、推动城市高质量发展的重要抓手。2022年3月，江苏省出台《关于实施城市更新行动的指导意见》（以下简称《意见》）。我们要结合《意见》中的七大工程和五项举措，全面深入实施城市更新行动，推动新旧动能转换，切实提升人民福祉水平，注重加大资源整合力度，有序推进城市更新行动。
统筹谋划城市更新工作的体制机制
实施城市更新行动，必须坚持系统的顶层设计。城市更新是在存量空间、既有业态、主体功能上进行的优化提升，增量建设时代的组织方式、管理经验、法律法规、技术规定等已不能满足城市转型、存量发展的要求，实施城市更新涉及到城市开发建设运营中土地出让、项目审批、投融资、财政税收、容积率奖补等诸多环节，要有系统化的体制机制来保障。
住建部《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》中指出，要探索城市更新统筹谋划机制，加强工作统筹，建立健全政府统筹、条块协作、部门联动、分层落实的工作机制。以南京为例，作为全国首批城市更新试点城市，2022年4月南京市印发全国首个城市更新项目消防审验改革实施意见，就历史文化街区、历史建筑、文物建筑活化利用的项目的消防审验缺少明确的政策支撑和技术依据等问题，提出了针对性的审查方案，基本覆盖了当前主流的城市更新项目，优化了一揽子指导城市更新项目消防审验的问题。因此，建立健全城市更新的工作体制机制是高效有序开展城市更新的基础。
整合优势资源多方合力推进城市更新
实施城市更新行动，需要整合多方优势资源。作为一项行动，城市更新涉及规划、建设、管理各个环节，囊括土地、空间、产业、投资、财税等多种要素，任何单个部门、单一目标很难全面深入推动城市更新工作。从国内其他省市和江苏各地实践来看，城市更新社会属性强，政策要求高，投资回报周期长，省属国有企业平台和地方国有投资建设等企业平台，在城市更新中的参与度将大大提高并统筹各方资源实现滚动更新，将成为未来城市更新实操领域的重要方向。
2022年7月，江苏省规划设计集团联合十四家成员单位发起成立“江苏城市更新服务联盟”，联盟成员涉及研究咨询、规划设计、建设、投融资、产业、运维等相关业务领域。联盟的成立可有效统筹省、市资源，促进政企之间的交流协作，集聚整合城市更新相关资源；切实推动江苏城市更新市场机制完善、规划设计落地、运营管理实施等工作的研究和实践；凝聚发展合力，为政府、企业、科研设计机构多方式参与城市更新搭建多元化、综合性的合作服务平台。
制定统筹指导城市更新工作的战略总纲
实施城市更新行动要站在全局的视角。城市更新是一个系统性工程，需要有更高的站位、系统性的思维和集成化的思路，各地应当以专项规划作为开展城市更新工作的战略总纲领与指导下层次城市更新工作的依据。
城市更新专项规划要以城市体检为基础，重点围绕城市战略目标，框定城市更新的空间边界，划定更新单元，明确更新的总体方向与方式，提出更新的总体管控策略及传导要求，并制定城市更新工作计划，提出政策建议；城市更新单元规划要落实上位规划要求，统筹布局各类公共要素，并对更新资源作进一步安排，解决片区二次开发中可能出现的局部开发困难、利益不平衡、配套不足、产业消减等问题，避免城市呈现“碎片化”开发；地块层面更新规划设计要侧重产业落地与物质空间改善，重点进行形象塑造与业态策划，并明确更新项目的实施主体、改造方案、融资模式、资金来源与安排、开发时序等内容。
因地制宜策划城市存量空间的功能业态
附着在城市存量空间的产业，是城市更新工作的重点研究对象。城市是经济产业的空间投影，城市更新应该和整体产业策划相关联。例如老旧小区改造，虽然大多由政府主导，但随着社会资本的介入，新业态如何激活、社会资本如何去获益等问题，都需要一个完整的产业全周期运营管理模式来应对，以实现在新的产业运营过程中产生持续的收益和更新动力。除老旧小区改造外，很多街区和社区的更新改造更具有典型性，改造完后如何构建及运营新的产业体系是城市更新成败的关键。
城市更新表层是空间品质提升，核心则是功能业态的优化升级，脱离了功能业态的实质性提高，尤其是如果无法植入具有成长性的经济业态，城市更新的效果就会大打折扣。每个城市都有其自身生长的“土壤”和在地性的“基因”，不同的城市在城市更新方面，特别是在产业策划领域有不同的路径和方法。如近年来南京市玄武区坚持以创新牵引发展，在城市更新工作中就做足了策划的文章。从INNO未来城到南理工科技创新园，从南师大玄武科技园到锦创数字产业园，依托45万平方米存量空间，打造18个市级备案硅巷载体，547家科技企业布局落子，一批老厂房、老校区、老楼宇被价值重塑，吸引创新活力加速向主城回流。产业策划要因地制宜，以推进城市未来的持续健康发展为着力点，为城市带来持续、稳定、充沛的现金流，进一步带动城市的综合实力提升。
科学有序排列实施城市更新工作的行动计划
国家“十四五”规划中提出实施城市更新行动的重要部署，更加强调行动导向，更新工作是一个系统推进、分步骤实施的过程。在当前部分城市更新改造中，由于先期缺乏更新改造的时序计划与统筹，导致更新地块建设已经完成，而其对应的相关配套设施却处于缺位状态，反而带来了新的问题。
城市更新是一个持续的过程，行动计划需要明确一系列的原则和方向，按照“清单化、项目化、节点化、责任化”的推进思路，统筹好产业发展、设施建设、人才导入与住房保障等要素之间的关系，科学安排城市更新行动计划，明确近期与远期、整体与局部、面子与里子、补短板与提质量相结合等重点内容，形成“一张路线图”与“一张时间表”，有序推进城市更新工作。例如淮安围绕全面建设长三角北部现代化中心城市，加快推动淮安现代服务业的发展，提升区域能级和城市品质的发展需求，通过塑造三心一体的城市核心空间，确立六种更新方式，制定八项更新计划，明确近期实施十个更新地块，指引城市更新项目实施，有效助推城市能级提升。
（作者系江苏省规划设计集团总经理）
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