土地要素是经济社会发展的重要保障之一，如何破解土地要素的制约，是推动县域高质量发展中亟待攻克的难题。邳州市秉承向优化公共空间治理要发展增量的思路，改变以往依托单一要素、单一手段的土地整治模式，以“图码管控”为基础，以“小田并大田”为突破，摸清土地资源“底数”、盘活“存数”、做强“新数”，通过国土空间重构和土地连片集约利用赋能县镇村高质量发展，在强村富民的同时实现乡村善治与振兴，为新发展阶段如何以更高水平空间治理现代化推进县域高质量发展提供重要启示。
邳州市优化公共空间治理的创新实践
土地利用空间“碎片化”的根源在于土地产权结构的“碎片化”。邳州市紧扣土地要素空间混杂、权属不清、权利不对等问题，基于全域全要素的“集成政策设计”理念，系统谋划、科学合理推进公共空间治理改革，有效激发县镇村等各级主体发展动力，释放巨大的制度改革红利。
科技赋能，“图码管控”摸清底数。坚持科技创新为农业农村现代化蓄势赋能，通过遥感影像、实地测绘等方式，全面登记、编图、赋码、建库，形成了“一图一码一平台”，即把公私资源图斑对应标注在镇村政区一张图上、把村级资源资产所有信息编号生成在一个二维码上和打造农村集体资源管理系统一个集成平台，实现对集体资源资产管理的数字化、实时化。
创新举措，“小田并大田”盘活资源。坚持深研吃透公共空间治理这篇大文章，全域推进中央1号文件提出的“小田并大田”改革。一方面，帮助村民算清经济收入账、生态环境账、乡风文明账、社会稳定账“四笔账”，明确家庭承包经营制度、土地集体所有性质等“五不变”原则，引导村民破除“小田”束缚。另一方面，深入开展农田类型摸排调研，分类施策，变“小块散田”为“大块整田”；按照承包权不动、经营权连片，实施田块互换整合，优化“大田”布局；统一规划田水林路设施布局，辅以全国绿色种养循环农业试点项目建设，持续提升“良田”质效。目前，全市16个镇109个行政村先行先试，334个村民小组完成改革试点，原9万块田整合为2万块，完成改革面积10.5万亩，溢出土地面积4548亩，切实解决农村土地细碎化、农业生产低效化等问题。
导向鲜明，强村富民深入推进。始终把强村富民作为推进乡村振兴的出发点和落脚点，各级党员干部“拼状态”“比实绩”，和人民群众想在一起、干在一起。一方面，通过村集体自营和村企联建、入股、投资等多种方式，加快盘活低效闲置的资源资产，转化为支撑发展的资本资金，着力提升村集体经济发展水平。另一方面，完善联农带农机制，采用“公司+合作社+农户”等模式，促进农民和集体双增收。截至目前，全市已清理出集体资源1000亩以上的村59个、500亩以上的村155个，带动集体增收100万元以上的村3个、50万元以上的村35个。“小田并大田”后实现村民增收同时，“大田精耕”激活农业高质量发展新动能，农民种田意愿更强，在外务工和做生意的农民纷纷返乡从事农业生产。
多元治理，和谐善治成效明显。乡村振兴呼唤“善治”，更要善治善成。邳州市以“小田并大田”作为推进优化空间布局的突破口，聚焦农用地整理、建设用地整理和生态保护修复等多元目标，一体推进公共空间治理和人居环境整治，为改善农民居住条件、村庄人居环境整治、水电路网基础设施建设、教育养老等公共服务设施建设、公共文化空间营造、产业拓展等提供用地空间，全面改善乡村生产、生活条件的同时擦亮生态底色、提升村容村貌。富了“口袋”的农民更加珍惜改革成果，积极参与自治、贡献智慧，民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局不断完善，红白理事会、村民议事会等自治组织的作用持续彰显，村规民约、淳朴民风不仅改善了群众的精神面貌，也潜移默化地激发了群众向上向善向美的正能量，打造共建共治共享的乡村社会治理格局得到普遍认同。
推进公共空间治理现代化须重点思考的问题
推进公共空间治理现代化，是落实新发展理念、推进转型发展的重要创新，是土地制度改革的“集大成者”，涉及国土空间规划、农村“三块地”制度改革、集体产权制度改革、土地增值收益分配模式调整等一系列制度安排。邳州市以土地整理这一政策工具和技术手段，激活产业转型、乡村振兴、生态修复、民生保障等多方效能的生动实践，背后带给我们的是如何以土地要素集约化市场化配置释放发展活力，实现经济、社会、生态、文化等综合效益最大化，从而彻底摆脱“以地谋发展”传统增长模式的思考。
必须坚持系统思维。只有坚持系统观念、运用系统思维，才能从整体上更加全面、更加综合、更加准确地认识和处理优化公共空间治理面临的突出问题，进而指导各项工作取得更显著的成效。要以公共空间治理为牵引，在事权范围内推进农村土地制度改革的系统性、整体性和协同性创新，不断增强县、镇、村三级以及经营主体和人民群众参与土地整治的积极性，建立健全多元参与主体的利益平衡机制，破解土地利用的“碎片化”“低效化”问题，为更好地服务县域高质量发展和乡村功能价值提升、更深层次地推进“百千万工程”提供坚实的要素、空间、制度保障。
必须坚持集成观念。新发展阶段推进全域公共空间治理现代化，要秉承全空间、全要素、全周期的理念，充分挖掘山水林田湖草沙等多要素的内在联系，深入推进经济、社会、文化、自然、生态等全要素综合整治和集成管理。要科学推进全域规划、整体设计，统筹布局产业、城乡、生态空间，统筹推进农用地整理、建设用地整理和生态环境保护修复，实现乡村生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。要持续完善土地要素交易平台建设，优化简化土地入市交易程序，加快研究土地整治溢出节流指标流转政策，抓紧出台支持民间资本参与土地综合整治的指导意见和实施方案，进一步激发城乡土地要素市场活力。
必须尊重发展规律。推进公共空间治理现代化，关键在于科学认识和把握高质发展的规律，遵循城乡发展一般规律，以土地整理为抓手，一体化推进产业发展、生态修复、富民强村、文化传承等重要任务，充分彰显中国式现代化新农村在粮食供给、生态涵养、民俗传承等方面的重要价值。要以美丽乡村建设为牵引，持续推进乡村生态环境修复，更大力度解决城乡居民身边的突出生态环境问题，持续推动生态宜居美丽乡村示范建设和特色田园乡村建设，加快提升环境基础能力，让城市更好融入自然、村庄焕发现代气息、人民拥有更美好的家园，充分彰显城乡宜居之美。
必须强化多元保障。坚实的要素保障是推进公共空间治理现代化的重要支撑。要清晰界定政府、经营主体和人民群众在公共空间治理进程中的责任分工，积极引导各级政府部门、民间资本、规划设计单位、村集体、农业经营主体和农户等多元主体参与土地整治，加快探索自上而下和自下而上相结合的多主体利益联结机制。要统筹安排“百千万工程”、省内对口帮扶、定点扶贫和驻村第一书记等各类项目，探索公共空间治理的资金统筹机制，着力集聚政策合力。要强化金融资本支持力度，创造条件鼓励各类金融机构为公共空间治理试点地区提供中长期信贷支持，探索集体建设用地入市收益投入全域土地综合整治。
（作者系江苏省政府研究室经济发展研究中心主任）
