夯实生态文明建设的制度保障

生态文明建设是一个共建共治共享的文明形态，需要依靠全部社会主体的参与。中共中央办公厅、国务院办公厅近期印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（以下简称《意见》），是在党的十九届四中全会作出国家治理体系和治理能力现代化重大战略部署之后，印发实施的第一个专业领域治理体系建设的指导意见，为我国构建党委领导，政府主导，企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系指明了目标、勾画了蓝图。

明确环境治理体系建设的重点任务

作为国家治理体系的一个重要组成部分，《意见》对现代环境治理体系作出了系统性的安排，明确提出要构建领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系，覆盖了行为主体、行为依据、监督执行等方面，是构建现代环境治理体系的“施工框架”。上述七个体系可以分成两个方面来理解，即权责体系和措施（方法、办法、手段）体系。

明确权责体系方面内容。《意见》的出台，对过去法规政策多次提到“多元共治”，但并未明确回答各主体权利责任义务的情况，给出了明确答复。明确界定了环境治理体系中各主体的职责定位，即“党委领导，政府主导，企业主体、社会组织和公众共同参与”，为后续制定相关的配套制度措施，充分发挥各主体作用奠定了基础。《意见》强调坚持党的领导和多方共治等原则，贯彻党中央关于生态环境保护的总体要求，实行生态环境保护党政同责、一岗双责。畅通各类主体参与渠道，形成全社会共同推进环境治理的良好格局，体现了多方共治这一现代环境治理体系的鲜明特点。针对领导责任体系，提出要完善中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，明确中央和地方财政支出责任，开展目标评价考核，深化生态环境保护督察。针对企业责任体系，明确要依法实行排污许可管理制度，推进生产服务绿色化，提高治污能力和水平，公开环境治理信息。针对全民行动体系，要求强化社会监督，发挥各类社会团体作用，提高公民环保素养。

明确措施体系方面内容。《意见》强调坚持市场导向和依法治理等原则，抓住政府与市场两个方面，强调包括政府在内多元治理主体的合作，充分利用国家和政府的制度资源，吸收市场和社会的创新机制体制，实现环境治理的管理、监督、服务和配置四大功能，并坚持问题导向，针对环境治理体系薄弱环节提出切实、可行、有效的多样性参与方式。针对监管体系，明确要完善监管体制，除国家组织的重大活动外，各地不得因召开会议、论坛和举办大型活动等原因，对企业采取停产、限产措施。要加强司法保障，强化监测能力建设。针对市场体系，提出要构建规范开放的市场，强化环保产业支撑，创新环境治理模式，健全价格收费机制。严格落实“谁污染谁付费”政策导向，建立健全“污染者付费+第三方治理”等机制。针对信用体系，强调要建立健全环境治理政务失信记录，完善企业环保信用评价制度，建立排污企业黑名单制度，建立完善上市公司和发债企业强制性环境治理信息披露制度。针对法律法规政策体系，明确完善法律法规和环境保护标准，加强财税支持，建立健全常态化、稳定的中央和地方环境治理财政资金投入机制，健全生态保护补偿机制。完善金融扶持，设立国家绿色发展基金，在环境高风险领域研究建立环境污染强制责任保险制度。

集成环境治理体系探索的最新成果

党的十八大以来，从中央到地方各级党委政府在生态环境治理方面所付出的努力和能力的增强都是前所未有的，在环境治理体系建设方面进行了许多卓有成效的探索。《意见》总结、融汇、升华了已有成果，具有前瞻性、针对性与创新性。

进一步明晰央地与部门行政职责。首先，明确央地财政支出责任。《意见》指出，“除全国性、重点区域流域、跨区域、国际合作等环境治理重大事务外，主要由地方财政承担环境治理支出责任”。这是在环保方面首次具体明确中央和地方的权、责区分，进一步厘清了生态环境领域央地的财权与事权划分。这一规定既可以有效防止原来屡屡出现的等靠、推诿现象，也有利于倒查责任，精准追责。作为地方政府，应充分注意、理解和执行好这一规定，充分发挥地方在环境治理中的主观能动性。其次，明确“谁考核、谁监测”。监督与考核是环境治理体系中的重要环节，是推动地方政府履职尽责的基本保障，而监测数据是监督与考核的依据。曾经考核谁就由谁提供数据，结果导致环境数据有时严重失真。实行“谁考核、谁监测”，捆住了地方权力之“手”，从根本上排除了地方对监测数据的干扰，从而确保监测数据“真、准、全”，确保监测数据和考核结果与公众感受相一致。再次，提出环境执法与公检法联动机制。提出强化行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关的联动，加大对生态环境违法犯罪行为的查处侦办、起诉、公益诉讼等力度，为生态环境保护提供强有力和职责清晰的司法保障。

更加注重依靠市场力量和技术创新。首先，明确提出构建规范开放的市场，打破地区、行业壁垒，对各类所有制企业一视同仁，平等对待各类市场主体，引导各类资本参与环境治理投资、建设、运行。规范市场秩序，减少恶性竞争，防止恶意低价中标，加快形成公开透明、规范有序的环境治理市场环境。针对工业污染地块修复这一环境治理的难点，推行“环境修复+开发建设”模式，为盘活地方环境资源、强化治理社会投入、完善环境治理市场机制提供了有力支撑。其次，充分运用价格杠杆，撬动污染治理。强调按照补偿处理成本并合理盈利原则，完善并落实污水垃圾处理收费政策。综合考虑企业和居民承受能力，完善差别化电价政策。再次，高度重视技术创新。污染治理要靠重视、靠投入，但最终还是要靠技术。《意见》贯彻创新驱动战略，要求加强关键环保技术产品自主创新，首次提出“推动环保首台（套）重大技术装备示范应用”，加快提高环保产业技术装备水平。

更加注重调动与依靠全社会的力量。生态环境保护必须依靠人民群众的伟大力量。推动公众参与现代环境治理，构建全社会共同参与的环境治理体系，是从“管理”的一元主体到“治理”的多元主体的转变，其中包含着体制、机制创新。首先，着力强调全民行动体系建设。《意见》从强化社会监督、发挥社会团体作用、提高公民环保素养及职责等方面，对于环境治理中的全社会行动体系提出了任务要求。其次，强调推进企业环境信息公开。环境信息公开是公众参与环境治理的基础。为此，《意见》要求排污企业应通过企业网站等途径依法公开主要污染物名称、排放方式、执行标准以及污染防治设施建设和运行情况，并对信息真实性负责；重点排污企业要安装使用监测设备并确保正常运行，坚决杜绝治理效果和监测数据造假；建立完善上市公司和发债企业强制性环境治理信息披露制度；建立环境信息、环境信用协同联动体系。再次，强化社会监督。一方面，强调完善公众监督和举报反馈机制，充分发挥“12369”环保举报热线作用，畅通环保监督渠道。另一方面，强调加强舆论监督，鼓励新闻媒体对各类破坏生态环境问题、突发环境事件、环境违法行为进行曝光。同时，引导具备资格的环保组织依法开展生态环境公益诉讼等活动。

探索人与自然和谐共生的现代化道路，紧紧扣住人民群众对优美生态环境的迫切需要与良好生态产品供给不足这个目前我国社会主要矛盾的重要方面，努力建设天蓝、水碧、土净、生态优良的美丽中国。《意见》将习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想的理论精髓融入其中，使之细化、实体化、制度化。落实好《意见》要求，积极构建现代环境治理体系，才能夯实生态文明的制度保障与长效机制，才能使美好蓝图变成美丽现实。□

（作者系东南大学中国特色社会主义发展研究院特邀研究员）

责任编辑：霍宏光