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世界城市群发展新走向

发布时间:2017-09-01     稿件来源:《群众》(下半月版)开发区:整装再出发     作者:陈小卉    
 

法国地理学家戈特曼1957年提出了“城市群”(CityGroups)这一概念,1976年他首次提出了美国东北海岸和五大湖地区、日本东海道地区、英国东南部、西北欧以及以上海为中心的长三角地区是六大世界级城市群的观点。他被认为是世界范围内现代意义上城市群研究的开拓者。此后,不断完善的城市群理论,为人们理解迅速发展着的城市世界提供了一个全新的解释框架。从全球近几十年城市化进程来看,城市群产生了巨大的集聚效益,已成为影响人类世界生存与发展的主要力量与核心机制。

世界上的典型城市群及其发展模式

英国英格兰城市群  以伦敦为核心,包括大伦敦地区、伯明翰、谢菲尔德、利物浦、曼彻斯特等大城市和众多小城镇,是英国的经济核心区,跨国公司总部和高端研发机构在这里集聚。该城市群采用行政架构协调模式,直接运用中央政府的行政力量,促进城市群全局和长远发展战略的一体化协调。在组织管理方面,1964年成立的大伦敦议会(GLC)负责大伦敦的规划管理与发展。1986年大伦敦议会被撤销,成立了伦敦规划咨询委员会(LPAC)来负责规划工作。2000年大伦敦政府重新成立,对大伦敦地区32个自治区进行整体统辖。该城市群起步早,认识超前,注重规划法案的制定和实施。如英国议会于1944年、1946年和1985年分别制定出台了《绿带法》《新城法》和《地方政府法案》,2004年又出台了《规划与强制收购法》,对以伦敦为核心的城市群发展战略规划和区域协同发展进行约束。

欧洲西北部城市群  由法国、荷兰、比利时、德国四个国家的三个子城市群(大巴黎地区城市群、荷兰—比利时城市群和莱茵—鲁尔城市群)组成。这几个国家的政府为了改善本国单一中心城市因过度集聚而引发的一系列交通拥挤和生态环境退化问题,将产业和人口向大城市周围地区扩散,随着经济发展和紧密的交通联系而逐步演化成为城市群。该城市群采用市(镇)联合体一体化协调模式,主要是在20世纪60年代起自发自愿组成的市(镇)联合体框架内进行区域协调。从具体的规划法案看,该城市群以巴黎为核心,先后颁布出台《巴黎地区整治规划管理纲要》《巴黎大区总体规划》《城市(市镇)联合体法》等,并于2009年实施“大巴黎计划”。市(镇)联合体一体化协调模式的特点在于明确了政府不干预规划的具体内容,市(镇)联合体可以对基础设施、产业发展、城镇规划、环境保护以及科教文卫等一系列活动进行一体化协调。

日本太平洋沿岸城市群  包括东京—横滨、大阪—神户和名古屋三个都市圈。在新干线开通后,都市圈之间的人口、资本流动更加便捷,名古屋等城市的吸引力和竞争力弱于东京、大阪,上世纪80年代的国土规划提出“双中心”的结构,以东京为政治中心,大阪为商业中心。然而,当时许多公司的总部从大阪迁到东京,东京的经济中心地位不断加强,逐渐形成目前的单极化发展态势。其采用核心城市(东京)主导模式,成立自上而下的权威机构保障城市群协同发展。在协调组织构架方面,1950年成立首都建设委员会,1956年首都建设委员会升级为总理府下属的首都圈整备委员会,1974年首都圈整备委员会被并入国土交通厅,统筹区域开发。该城市群最大的建设和协调经验在于规划法案的制定和实施,先后于1946年、1947年和1956年颁布《东京城市震灾复兴规划》《地方自治法》和《首都整备法》,1958年开始出台《首都圈建设规划》,此后每10年左右修订一次,目前已修订5次。此外,政府主导运用产业政策、区域功能分工、大交通、自然环境等许多专项规划与政策进行协调。

美国东北部城市群  以波士顿、纽约、费城、巴尔的摩、华盛顿大都市区为核心的连绵区,在空间上跨越了12个州和1个特区,该区域已经形成了以金融、信息等知识密集型产业为核心的产业体系。该城市群大致采用城市政府机构和民间团体共同协调模式,以商会团体为主的民间团体组织是大都市区治理的主要力量。其由半官方性质的地方政府联合组织“纽约区域规划协会”(RPA)、跨区域政府机构“纽约新泽西港务局”等和功能单一的特别区共同协调。

北美五大湖城市群  分布于美国和加拿大五大湖沿岸,包含芝加哥、底特律、克利夫兰、多伦多、渥太华、蒙特利尔、魁北克等城市。该城市群采取的协调模式与美国东北部城市群相似,前期主要依托1955年成立的跨国组织“大湖委(联盟)”开展工作,2000年由民间团体组织“贸易俱乐部”牵头成立了“芝加哥大都市2020”的新组织。规划方面,以纽约和芝加哥区域规划为蓝本,多次修编或重新编制规划,致力于城市群协同发展。

世界城市群协同发展的突出特点

世界城市群协同发展具有一定的规律性,其突出特点如下:

第一,协调组织模式高效。基于政府治理和市场机制的相互作用,世界城市群均有高效的协调机构存在,主要有三种:一是以英国英格兰城市群、日本太平洋沿岸城市群为代表的中央政府特设机构主导协调模式;二是以欧洲西北部城市群的市(镇)联合体为代表的地方联合组织主导协调模式;三是以民间组织为主、政府为辅的联合协调模式,如美国东北部城市群和北美五大湖城市群。随着市场化趋势加速,民间组织在区域协调中的地位和作用越来越突出。

第二,城镇布局紧凑、生态空间隔离。从各大城市群来看,一方面核心区域高度集聚,东京区人口密度为1.4万人/km2,美国东北部都市群核心区人口密度高达2.8/km2。另一方面城市间重视生态隔离,如英国绿带占伦敦都会区面积的23%,绿带进行了严格的空间管制,突出其农业、游憩功能,保持原有小城镇的乡野风光;荷兰兰斯塔德地区则采用绿核的形式,城市环绕在湿地、农地周边,防止了城市建成区的首尾相连,提供了都市的休闲郊游空间。

第三,交通联系便捷。城市群地区轨道交通成为重要的交通方式,如日本太平洋沿岸城市群自1964年即以新干线联系名古屋、大阪等城市;大伦敦地区轨道交通由11条地铁线、3条机场轨道快线、1条轻轨线和26条城市铁路线组成,伦敦轨道交通日均客运量达到470万人次左右,占步行以外交通方式日均客运总量的22.1%;法国TGV高速铁路是连接欧洲西北部大城市带的主要综合运输通道,年均运送乘客始终保持在1亿人次。

第四,区域规划引领。城市群形成受自然地理、社会经济发展的影响,但其布局优化则有着持续更新的区域规划引导,区域空间战略具有明确的法定地位。如2004年英国对规划体系进行了调整,法定规划以“区域空间战略”和地方政府的“发展规划框架”为主体,加强了区域层面的指导作用。规划还对大城市带的空间组织具有强势调控作用,如西北欧的“巴黎—鲁昂”城市群,是法国政府为了限制巴黎大都市区的扩展,改变原来向心聚集发展的城市结构,沿塞纳河下游在更大范围内规划布局工业和人口而形成的带状城市群。如日本几轮国土规划的出发点都是为了改变太平洋沿岸大城市带东京独大的单核结构,形成以东京为政治中心、大阪为商业中心的“双中心”布局。英国的《东南区区域规划指引》则根据地区的经济发展水平和面临的问题,将英国东南部分为大伦敦地区、泰晤士门户区、经济复兴优先区域、西部政策区、潜在增长区域。

世界城市群发展的经验启示

当前,以城市群为主体形态已经成为中国特色城镇化道路的重要选择,中国必须结合自身发展实际,积极借鉴世界城市群发展经验,观察得失,权衡利弊,取长补短,因地制宜。

创新城市群协同发展的组织模式。城市群协同发展的组织模式、协调机制和规划引导,是城市群未来实现协同与共赢发展的关键与基础。鉴于我国城市群组织模式大多属于政府主导型,欲实现城市群协同发展,需建立多元化的区域协调机构。可在国家、省、市层面设置多层级协同机构行使协调职能,明确不同层级协调机构的重点协调内容,推进城市群形成平等互利互动的治理结构和协调新机制。同时,搭建城市群内部各城市平等对话的平台,形成多种利益集团、多元力量参与、政府组织与非政府组织相结合、体现社会各阶层意志的新公共管理模式。推动多方主体不断沟通协调,缓解原有行政区域的约束,主动联合,共促发展。

探索城市群发展的利益和事权交易制度。欲真正有效地推动城市群走向协同共赢发展之路,必须从根本上建立相对完善的利益评判与分配、补偿机制和事权交易制度,确保合作各方的综合收益大于合作成本。一方面,可以探索建立城市群内部碳排放权、排污权等事权交易制度,以及生态保护补偿、土地异地调剂等利益补偿机制,实现城市之间的合作与制衡。另一方面,在中央和跨地方层面设立区域共同发展基金,由中央政府、成员地方政府(省级政府)、成员城市政府三方按比例共同出资,发挥基金对区域内基础设施、产业合作、生态治理、公共服务等项目的保障作用和引导调节作用,有效促进区域集聚发展和均衡发展,实现跨行政区利益的共享。

以跨界协调规划作为城市群规划的新方式。跨界协调规划以协调项目、事项为重点,以解决有争议的空间问题为有限目标,通过明确具体行动工程,促使跨界协调规划行之有效。一定程度上,跨界协调规划是一种行动规划。在协调内容方面,重点关注交通、生态、邻避设施等内容。例如,依据城市群协同发展的态势,明晰需重点协调的跨界地区高速铁路、城际铁路、高速公路等交通项目,提出需协商的市域轨道、城市道路等城市交通线位、标准和建设时序,协调港口、机场等交通设施的空间布局;明确生态廊道、生态保护片区等各重点功能地区的空间管控要求,推动生态空间协同保育,建立区域生态安全格局,共同制定生态补偿机制,共建专项资金,促进环境共同治理;探索邻避设施的区域共享,建立邻避设施的区域补偿和协商机制等。

(作者系江苏省城镇化和城乡规划研究中心负责人、江苏省城市规划学会秘书长)

 

城市群及其相关概念

一、集合城市(Conurbation

1915年,英国学者格迪斯在其著作《进化中的城市》中,用集合城市这一新的表述表达了人口组群发展的新形态。这被看作是城市群概念的雏形。格迪斯认为当时英国已有七个这样的集合城市区,而法国的大巴黎、德国的柏林—鲁尔区、美国匹兹堡、芝加哥、纽约等地区亦已形成集合城市。

二、大都市带(Megalopolis

法国地理学家戈特曼借用希腊语“megalopolis”描述了美国大西洋沿岸北起波士顿、纽约,南到华盛顿这一地带之间由多个城镇组合的都市密集区现象。戈特曼强调,“megalopolis”一词描述的是一个独特的地理区域,它具有“核心区域构成要素的高密集型和整体区域的星云状结构”,而希腊语“megalopolis”所借喻的“独立的城市”“一个非常大的城市”暗含着大都市带的地域空间结构特征与都市区相似。

三、超级都市区(MegaurhanRegion

1991年,加拿大学者麦吉提出“desakota”概念,用来描述在亚洲大城市之间交通走廊地带的农村地区产生的,以劳动密集型工业、服务业和其他非农行业的迅速增长为特征的,商品和人流相互作用十分强烈的发展地区。在此基础上,麦吉将这类由数个通过交通走廊联系起来的“desakota”所组成的巨大的地域组织命名为“MegaurhanRegkm”,即超级都市区。

四、全球城市-区域(Globalcity-region

20世纪末,美国学者斯科特结合对世界城市、全球城市的研究,提出了“全球城市-区域”的概念。他认为,全球城市-区域日益成为现代生活的中心,全球化刺激了其作为所有生产活动——包括制造业、服务业、高技术产业和低技术产业的基础的重要性。狭义的城市已经不如“城市—区域”或者是区域网络中的城市了。

五、巨型城市区域(Mega-cityregion

2006年,英国学者霍尔在《多中心大都市:来自欧洲巨型城市区域的经验》中提出巨型城市区域的概念,这是一个以全球城市或世界城市为中心,由数量可多达3040个城市以及周边的小城镇所形成的结构复杂的庞大网络状城市复合体。

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