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发挥环境污染第三方治理作用

发布时间:2018-09-27     稿件来源:《群众》(决策资讯版)2018年第18期     作者:李建柱    
 

815日召开的全省生态环境保护大会暨污染防治攻坚战工作推进会议指出,江苏总体上还没有迈过环境高污染、高风险的阶段,环境保护和生态文明建设正处于关键期、攻坚期和窗口期。面对污染防治攻坚战这样一场大仗、硬仗、苦仗,必须准确把握习近平总书记关于充分运用市场化手段推进生态环境治理的理念,建立吸引社会资本投入环境污染治理的市场化机制,充分发挥环境污染第三方治理的重要作用,推动环境污染治理市场化、专业化、产业化。

第三方治理在环境污染治理中的重要作用

环境污染的第三方治理是指排污企业向第三方组织支付治污费用、第三方组织向排污企业提供治污服务、政府充分发挥监督和管理作用的一种新型污染治理模式。大力推动环境污染第三方治理,对于江苏顺利度过环境高污染、高风险阶段具有重要意义。

推动环境污染第三方治理有利于提高污染治理效果。环境污染的第三方治理,能够将环境污染治理和生态环境保护工作进行横向延伸,将环境污染治理的责任从生产企业部分转移到具有专业资质的污染治理企业,将政府环保部门、生产企业、环境科研机构、社会组织等统筹起来,为环境污染治理提供了更加多元化和高质量的治理方案。有些地方在治污过程中,通过税收、产业、金融等政策杠杆建立适当的经济激励机制,将政府、企业和金融组织统筹起来,为社会资本进入环境污染治理领域提供了平台,提高了污染治理资金的使用效率。排污企业和第三方组织之间的市场化关系,为发挥第三方组织的智力支持、提高环境污染治理水平提供了契机,进而提升了整个污染治理过程的专业化、规模化、精细化水平。

推动环境污染第三方治理有利于先进节能减排技术的研发与应用。要顺利实现《江苏省“十三五”节能减排综合实施方案》提出的到2020年能源消费总量控制在3.3715亿吨标准煤以内、万元国内生产总值能耗比2015年下降17%的目标,先进节能减排技术的研发推广以及共性关键技术的研发应用不容忽视。第三方组织参与环境污染治理,实际上相当于在政府和企业之间提供了高端技术服务推进器,既有利于将第三方组织已经掌握的节能减排技术应用到现实环境污染治理实践中,也有利于为关键节能减排技术的突破升级提供检验方案和实验反馈。尤其是对超临界发电、低品位余热发电、汽车尾气净化、垃圾渗滤液处理、城市资源能源回收利用等先进技术的研发,以及高效烟气除尘和余热回收一体化、废弃物循环利用等成熟适用技术的推广将起到突出的推动作用。如果第三方组织能够充分利用“互联网+”技术,还有可能在区域、城镇、社区等单位内部率先推动智能电网和智能用电终端技术的集成应用,使江苏在推进节能减排技术集成应用方面走在全国前列。

推动环境污染第三方治理有利于促进环保产业的发展。环保产业不仅涉及产品生产、技术研发、人力资本提升、硬件设备制造、环境工程建设等传统产业环节,还包括了环境保险保障、环境服务咨询等多个智力密集型环节。可以说,环保产业和第三方组织成长之间是双向互动的关系,环保产业的迅速发展为第三方组织参与环境污染治理提供了必要的产业基础和保障,第三方服务的推广为环保产业整体竞争力的攀升提供了强大的内部推动力。第三方组织参与环境污染治理,有利于缩小江苏环保产业与国际环保产业发展水平的差距,推动核心技术、行业关键技术实现从引进、消化吸收到自主研发的历史性跨越,也能够为生态文明建设提供优质产品供给商和服务商,整体上推动江苏环境污染治理市场竞争能力提升。

推动环境污染第三方治理需破解的关键问题

近年来,江苏在环境污染治理过程中逐步形成了“谁污染、谁付费”以及“专业化、市场化”的环境污染治理理念,第三方组织参与环境污染治理成为普遍做法,取得了不少江苏特色的治污经验。但要进一步提升第三方治理的效率和专业化水平,仍需关注和破解一系列关键问题。

破解排污企业和第三方组织之间的委托治理责任划分不清问题。在传统环境污染治理模式中,政府是环境污染治理的决策者、评价者、监督者和推动者,排污企业是环境污染的制造者和治污成本的承担者,环境污染治理效果的好坏直接取决于政府和企业的行为。而第三方组织参与环境污染治理之后,相当于在政府和生产企业之间建立了新的环境服务法律关系,使原先的单向责任关系变成了多向责任关系,如何划分排污企业与第三方组织之间的法律责任问题,变得更为复杂。从近年来发生的环境污染事件来看,排污企业和第三方组织之间的法律关系很难通过现有法律得到完全划分。在发生环境污染事件之前,二者可以通过各种法律规定确立双方权责,排污企业可以向第三方组织转移环境污染风险和治污责任。但环境污染事件发生之后,排污企业往往无法真正将风险和损失转移出去,这就使得排污企业承担的责任风险过大,从而阻碍了排污企业对第三方治污模式的选择。

破解政府在环境污染治理过程中的角色调整问题。政府在环境污染治理中扮演守夜人、调控人和监督人等多重角色。守夜人是指政府要为第三方组织顺利进入市场并发挥作用提供优质的软环境,建立统一、有序、公平的治污市场,打击环境污染治理中的违法行为,及时剔除不符合治污资质的市场主体,为环境污染治理提供人力资源、信息、法律咨询等专业服务。调控人是指政府要根据时代发展趋势和当地污染治理实际及时制定污染治理规划,层层分解治污责任,调整环境污染指标,化解环境风险。监督人是指政府超越利益格局,推动排污企业和第三方相互配合相互协作,共同完成本地环境污染治理工作。如果一味局限于传统的污染治理模式,而非积极适应现实发展需要做好角色调整,将会导致在环境保护长期规划和环境污染治理规划方面缺乏远见,在协调环境和产业发展方面迁就产业发展牺牲环境保护,在市场维护方面难以采取有效措施防止排污企业和第三方组织合谋,在监督机制方面手段单一、过度依赖事后监督等问题的产生。

破解公众参与环境污染治理权利落实不够充分的问题。社会组织参与环境污染治理本质是社会资本介入环境治理并对社会资源重新优化配置,必须以健全的社会化参与机制为制度基础,离开社会公众的群策群力和公益性服务,第三方组织参与治污的社会成本将会增加。因此,要在第三方组织参与环境污染治理过程中切实保障公众参与权,尤其是保障社会公众对于环境污染治理的知情权、建议权、监督权。

破解环境服务市场竞争机制尚不成熟的问题。首先是市场准入和退出机制不够健全。一方面,由于市场准入机制尚未成熟,不少第三方治污企业主要是从环境污染防治设备生产商转型而来,造成有些第三方组织的良莠不齐。另一方面,由于有效的市场退出机制的缺乏,造成有些不符合资质或丧失了资质的第三方组织没有及时退出环境污染治理市场或转型到环保服务业的其他子部门,导致环境污染治理企业的整体竞争力难以得到有效提升。其次是第三方组织融资机制亟待创新。第三方组织介入环境污染治理面临的最大困境是融资难、融资贵,急需创新投融资机制,拓宽融资渠道。而目前除了可以通过商业银行、政策性银行贷款来解决资金问题之外,上市融资、公开募股、风险投资、项目融资等资金募集方式尚未成熟。

全方位推进环境污染第三方治理的健康发展

第三方组织参与环境污染治理是江苏环境保护产业和污染治理市场发展的必然要求,也是江苏环保产业参与国际竞争的题中应有之意,必须从观念、体制、项目、创新、管理等多个方面入手,全方位推进第三方组织的健康发展。

明确政府、企业和第三方组织在环境污染治理中的权责关系。排污企业和第三方组织之间首先是委托关系、合作共赢关系,第三方组织承接了排污企业部分治污责任,但并不意味着排污企业治污责任的完全转移。排污企业和第三方组织还存在监督和被监督的关系、风险共担的关系,二者共同完成治污责任。排污企业通过付费购买服务而将直接治污责任转化为间接经济责任,但如果排污企业在合同规定之外恶意排污,则需承担污染治理责任。在排污企业严格遵守合同规定的前提下,如果污染物不能达标排放,则追究第三方组织的治污责任。政府和第三方组织之间是监督和被监督的关系,政府要对第三方企业的履约情况如治污设施的建设、运行情况和最终治理结果进行监督,对其违约甚至违法行为进行处罚。

发挥市场在环境污染治理中的决定性作用。市场在污染治理过程中具有决定性作用。对于环境污染治理市场来说,充分发挥市场的调节功能、配置功能、统筹功能是推进环境污染第三方治理的必然要求。要尊重市场规律,坚持环境污染第三方治理的市场化、专业化、协作化的运作理念,使第三方组织能够在良好的价格体系、信用体系、资质评定标准等软环境之下运行,能够通过公平的竞争机制实现优胜劣汰和自由选择。要发挥行业组织的作用,及时发现典型企业和典型案例,及时总结先进实践、提炼普适经验,健全第三方组织运行平台、协作机制和成长环境。要树立底线思维、做好风险防控工作,在尊重市场决定性作用前提之下,发挥政府统筹规划功能,解决好排污企业与第三方企业的交易“失灵”问题,弥补市场机制的缺陷。

积极探索有效的监督反馈机制。环境污染治理能否取得实效,监督是关键一招,许多重大环境污染事件的发生,都跟日常监管力度不足、监管机制不健全有密切关系。在政府和排污企业责任界定清楚之后,最为关键的环节就是建立健全监督反馈机制。监管部门要探索运用现代化的电子科技手段,加强对企业排污口排污状况的监测,构建有效的监测体系、监管模式和监督流程,逐步完善出现纠纷时双方法律责任认定的相关流程与判别标准。要建立科学的财务监管机制,按照成本效益的原则,建立合理的环境服务价格机制、收费保障机制和价格调整机制,把当年度治污计划和治污预算的执行情况纳入主要监督内容,推动排污企业和第三方组织相互协作,本着“谁污染谁付费,谁保护谁受益”的原则规范三方责任,提高三方治污效率。此外,还要发挥社会组织和环保爱好者的监督作用,建立公正合理客观的服务绩效考核机制,建立社会环保组织能力评估指标体系,制定合理的考核程序和办法,激发一切关心环境污染治理的社会力量的活力。

提升第三方组织自身风险应对能力。第三方组织在环境污染治理过程中面临的风险很多,必须全方位提升第三方组织竞争能力,以降低企业经营风险、提高风险应对能力。首先,为应对融资风险,第三方组织要拓宽融资渠道。从政府、银行、社会资本等多方面拓展融资渠道,借助多元化、灵活化、社会化的融资方式多方筹措产业发展资金。同时,第三方组织要优化自身资本结构,提高资产流动性,增强自身资产保值增值能力,减少对外部资金的依赖度。其次,为应对创新风险,第三方组织要科学研判污染治理市场的需求变动,立足自身资质和优势开发污染治理项目,储备一批具有发展前景的污染治理项目,打造一批代表本公司竞争能力的品牌项目,在行业细分领域和新技术密集领域寻找本企业的竞争优势。比如,江苏在工业废气废水处理、城镇污水处理、重金属污染治理、土壤恢复整治等方面具有潜在优势,这也是江苏第三方组织培育竞争优势的重要领域。第三,为应对管理风险,第三方组织要储备多层次产业人才,既要储备一批富有国际视野、战略眼光和丰富管理经验的技术性管理人才,又要储备一批掌握污染治理前沿技术和特殊领域适用技术的专家型人才,还要储备一批优势项目和重点岗位上的技术骨干,防止因为人员流动和市场动荡造成的人才断层或人才匮乏。

(作者单位:中共江苏省委党校中国特色社会主义理论体系研究中心)

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