实施城市更新行动，是以习近平同志为核心的党中央对进一步提升城市发展质量作出的重大决策部署。淮安是一代伟人周恩来总理的家乡，是千年运河之都、世界美食之都、历史文化名城。近年来，淮安牢记“把周总理家乡建设好，很有象征意义”的殷切嘱托，深入学习贯彻习近平总书记关于城市建设的重要论述，结合地方城镇化发展阶段、人口产业集聚、特色资源禀赋等情况，因地制宜实施城市更新，提升城市空间的功能、效率和品质，城市经济活力、文化魅力、基础设施承载力明显增强，展现“壮丽东南第一州”的魅力。
擘画美丽中轴，焕新城市肌理
淮安市水域面积2068平方公里，在全域占比21%，境内“两湖镶嵌、四水穿城”，千年运河纵贯南北，让淮安成为“南船北马、九省通衢”之地，造就了“运河之都”的历史繁华。近年来，依托得天独厚的生态优势，淮安强化总体设计，综合推进绿色航运、水体治理、绿廊贯通、文化传承等工程，“绿水文”三脉联动，让城市生态肌理开合有序、脉络舒展、底色更明。
规划策划“百里画廊”。深入落实大运河文化带和国家文化公园建设部署要求，以建设江苏“美丽中轴”为引领，立足“江苏大运河文化带精华空间、美丽淮安高质量建设示范区、大运河沿线最美旅游目的地”定位，按照“文兴、水清、岸绿、业盛、人和”思路，以172公里环洪泽湖公路建设为引领，实施大运河“百里画廊”建设，绘就如意安澜、泱泱治水、传世古堰、湖山胜境的“淮上四卷”美丽图景。
贯通显化“绿水脉络”。开展生态园林城市、国际湿地城市、国家森林城市“三城联创”，统筹湿地、绿地、林地“三地”共建，实施16个高速出入口、162公里高铁沿线、48公里内环高架沿线绿化提升，大力推进城市水系贯通工程，形成“城水相依、组团相间、生态相连”的城市形态。开展生态碧水三年行动，完成主城区51条黑臭水体治理，清安河、柴米河等排污河道岸线现已成为市民亲水空间。编制实施《古黄河生态发展带研究规划》，实现古黄河城区段南北岸46公里全线贯通，精细做好滨河空间“留白”和“着色”文章，构建人与自然相宜的生态廊道。
串联强化“文化记忆”。通过实施61.8公里大运河绿色现代航运示范区、20公里里运河文化长廊“四行”系统，带动沿线运河文化、红色文化、美食文化、西游文化等节点工程全面提升。目前，清口枢纽核心展示园、中国水工科技馆、板闸遗址公园、河下古镇等正在加快建设，御码头美食街区、周恩来故里景区、洪泽湖古堰风景区等环境功能实现整体提升。
注重多元协同，提升人居环境
城市更新不是传统意义上的旧城旧区改造，其实质内涵在于推动城市结构优化、功能完善和品质提升。从新中国成立到改革开放时期，淮安一直是苏北传统制造工业基地和商贸集聚地，形成的大量工矿棚户区、老旧生活大院，与历史街区、城市河道等交错分布，更新改造任务非常繁重。淮安市坚持存量提质改造和增量结构调整并重，将城市更新作为重要的民生工程、发展工程，同步推进功能补短板、片区添活力、城市增韧性。
“宏中微”三观共察，注重整体设计。宏观层面，组织编制城市总体设计和城市更新专项规划，统筹考虑经济、社会、环境三大目标，合理确定城市更新单元配置要素，同步开展城市色彩、城市家具规划研究，形成刚性导则，作为规划条件设置和项目审批的依据。中观层面，按照保护传承类、优化改造类、建新提升类，分别提出修缮、改造和功能转换的指导意见，组织编制城市更新重要片区规划。委托中国城规院对7.44平方公里的“四湖一垠一镇”进行重点规划，合理布局全国青少年思政教育基地、施耐庵罗贯中著书处等功能性项目，河下古镇“月光经济带”等文旅融合项目，荷湖公园等环境整治类项目，做到串点成线、美美与共。微观层面，推进小规模、渐进式的微改造。清江浦区电机厂宿舍区有效利用空置场地和荒废仓库，新建两层公共用房，拓宽消防通道，形成了完整社区。
“留改拆”三措并举，活化空间利用。视城市为“有机生命体”，推动空间高效集约复合利用。以盘活利用为主、拆旧建新为辅，有序开展废旧厂区、桥下空间、城中村、非法码头等杂乱混乱用地治理，因地制宜植入智慧停车、街区广场、文创文旅等场景业态，打造淮印时光文创园、东港体育公园、汇行广场、灯塔广场等项目，成为市民休闲观光的“打卡地”。在化工新村、黄河新村等居民区改造中，积极推进住区街区一体化联动改造，根据危险等级、文化价值对既有建筑确定保留和修缮方案，通过“破墙”、地下空间利用等方式配建养老、体育等服务设施，建设宜居住区、活力街区。推动工矿棚户区、城市边郊区等低效空间再利用，推进大运河沿岸1公里范围内化工企业关停并转，完成西南化工片区1935户、2.7万人搬迁，腾出土地用于城市污水处理厂、物流仓储等项目建设。积极谋划城市边界用地“一地三用”，合理布局“大地景观”、现代农业和基础设施，实现生态地、农业地、景观地“三地合一”。
“消补扬”三向发力，建设韧性城市。围绕消隐患，全覆盖开展既有建筑安全隐患消除、城镇燃气安全治理、易淹易涝片区整治，对城市更新试点项目，严格把关海绵化、消防应急、避难场所等新建配建，坚决守住城市安全“生命线”；围绕补短板，结合棚改、道路大修实施基础设施改造更新，今年以来新增城镇污水管网185.32公里；围绕扬优势，在做好钵池山、楚秀园等综合性公园功能提升的基础上，全面推进社区公园、专类公园、郊野公园、湿地公园建设，近年来新建、改造城市绿色小客厅游园100多个。
实施共同缔造，共享幸福之城
城市更新涉及规划、用地、基建、文保等多个门类，是一项系统工程。做好这项工作，需要调动各方合力，平衡各方利益关系，形成可持续发展模式。
用好政府有为之手。强化政府在编制规划计划、完善配套设施、配置产权资源等方面的统筹作用，组织相关单位研究出台奖补资金、既有住宅加装电梯、老旧小区通信设施改造、保留建筑不动产登记等一系列配套文件，为推进城市更新提供政策支撑。在具体实施过程中，全程强化实施步骤和改造方式的管理，防止搞运动式推进、大拆大建、过度硬化亮化景观化、大面积人工设施建设，杜绝“贪大、媚洋、求怪”现象。先后出台安置房超期过渡治理、绿化树木砍伐等管理办法或实施方案，坚决防止违背居民意愿的更新改造。
用好市场无形之手。坚持政府托底服务，切实保障道路建设、老旧小区改造、既有建筑安全消隐、市政基础设施新建维修等公益属性，同时开展多项目、跨区域综合平衡论证，建立合理的建筑功能调整与容积率奖励机制，优化存量用地地价管理，鼓励金融机构通过股权投资等方式予以支持，鼓励地方国资公司、国网供电公司、四大通信运营商参与，广泛吸引社会资本参与。清江浦区、淮安区城市更新项目分别获得国开行80亿元、40亿元资金支持，帮助开展都天庙、石塔湖等历史文化片区更新改造。
用好群众共治之手。将政府专业部门实施的城市“体检”工作与基层群众意愿建议结合起来，涉及棚户区和老旧小区改造、公共空间利用、物业管理等重大事项，通过“有事好商量”议事平台和各类“云平台”，广泛开展“微建议”“微提案”“微协商”等活动，实现城市更新决策共谋、建设共参、成果共享。
（作者系淮安市人民政府副市长）
