黄河是中华民族的母亲河，是中华文明的发源地。历史上黄河曾多次决口改道，留下了复杂的故道体系。黄河故道江苏段纵贯东西，途经十余个市、县（市），水土环境脆弱、社会经济薄弱，具有独特的自然与历史文化特征，是江苏重要的文化、生态、景观廊道。在谱写“强富美高”新江苏现代化建设新篇章的总体部署下，要发挥规划引领作用，统筹保护与保障，按照“多规合一”改革要求，优化区域生态、农业、城镇空间布局，引导城乡空间特色塑造，推动黄河故道沿线地区高质量发展，走出生态富民路。
实施差别化发展，优化全省国土空间开发保护格局
由于黄河夺淮的影响，黄淮平原长期受到旱涝、盐碱、风沙等自然灾害的影响。江苏国土空间规划中开展的资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价研究显示，黄河故道沿线地区总体城镇密度较低、生态空间和农业空间占比较高。遵循不同的资源本底，江苏国土空间规划提出差异化的空间开发保护策略，故黄河故道沿线地区应以适度集聚、生态绿色发展为导向。从地区发展来看，农业空间要大力发展优质稻麦、绿色蔬菜、高效林果、花卉苗木等优势产业，推动果蔬精深加工、食用菌工厂化生产等优势特色农产品加工产业集聚发展，打造黄河故道特色产业带；生态空间要推动黄河故道山水林田湖草一体化保护修复重大工程建设，坚持以水定绿、乔灌草相结合，持续推进国土绿化，大力实施退化林修复；城镇空间要强化中心城市发展，提升中心城市人口集聚和公共设施辐射带动能力，推进县城新型工业化和新型城镇化深度融合，提升公共服务供给水平。
统筹保护保障，在总体规划中统筹划定三条控制线
按照国家建立国土空间规划体系的总体部署，江苏省自然资源厅指导黄河故道沿线市县编制国土空间总体规划。在总体规划中科学划定市、县域国土空间规划分区，优化农业、生态、城镇空间布局，划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，优化市、县域的城镇体系。统筹各级各类开发园区发展，严控建设用地增量，规划引导城市更新。优化城市功能布局，强化重大交通枢纽、重大水利工程、重要线性工程网络、城市安全与综合防灾体系、地下空间、邻避设施等统筹安排，优化城镇政策性住房和教育、卫生、托育、养老、文化体育、殡葬、社会福利等城乡公共服务设施，提升中心城市、县城的综合承载力和公共服务能力。指导黄河故道沿线设区市发挥集聚和辐射能力，强化区域合作，优化城市功能，提升城市能级。推进县城新型工业化和新型城镇化深度融合，增强综合承载能力，提升产业载体配套，优化公共服务配置。择优培育重点中心镇，把重点中心镇建设成为服务周边一般乡镇和农村地区的综合服务中心。
传承黄河流域文化，以详细规划彰显地域特色
黄河故道孕育了丰富的流域文化，留下了丰富的历史文化遗存，要多措并举保护历史文化资源和自然资源，彰显地域特色，提升沿线城市空间品质。沿线各地深化详细规划编制，重视结构性绿地、水体等开敞空间的保护控制和均衡分布，加强各类历史文化遗存、通风廊道、饮用水源地的保护，强化城镇高度、风貌、天际线等空间形态控制，塑造秀美宜人的城市空间景观，优化园林绿色开放空间，营造活力多元的公共空间体系。淮安致力于打响“古淮碧道”品牌，策划和提升淮河文化国际交流中心、黄淮运研学区、南北驿文化生活体验区、青莲岗文化产业区、古清口水利文化旅游区、西游记文化体验示范区等文旅融合项目。宿迁积极发展特色文旅产业，实施皂河龙运城项目，修缮和改造历史街区内文保及历史建筑，文旅核心区皂河之源、大运传奇，十里通圣民俗文化街区和百里河社研学游特色民宿区等。徐州综合治理山水林田湖系统，推动黄河故道流域山体、水体、林地、农田、采煤塌陷地生态修复重点工程，推进黄河故道流域造林。盐城强化跨区域联动，加快基础设施建设，提升特色农业和旅游产业，形成特色线路，打造全市旅游体系的突出亮点。
支持富民增收，以村庄规划促进乡村振兴
积极推进村庄规划，深入开展规划师下乡活动，保障和支撑黄河故道沿线地区农民群众住房条件改善等乡村振兴战略工作实施。指导黄河故道沿线城市全面完成镇村布局规划，明确村庄分类，引导公共财政优先投资到规划发展村庄。积极有序开展村庄规划编制工作，黄河故道沿线地区现已完成近1200个村庄的规划编制。在村庄规划中重视调整优化村域土地利用布局，盘活利用农村零星分散的存量建设用地，统筹布局农村生产、生活、生态空间，合理安排农村产业发展、耕地保护、村庄建设、生态修复、公共设施等各类用地，明确各类设施建设要求。树立“存量规划”理念，积极推进农村建设用地“减量化”。加强乡村田园风貌、水系格局、建筑特色、村庄肌理、绿化景观等风貌塑造和规划引导，保护好村庄的特色风貌，防止大拆大建，做到应保尽保，留住乡愁记忆。此外，还下达了村庄专项流量，保障了农民住房改善和农村一二三产业融合发展用地，系统加强了乡村发展用地保障和规划引导，支持了乡村振兴战略实施。持续推进“共绘苏乡”规划师下乡活动，引导规划师等专业人才深入基层，积极做好乡村规划服务，黄河故道地区现已挂牌成立下乡工作站38个，驻站规划师近300名，形成了以丰县大沙河镇“1+1+1”服务模式等为代表的一大批乡村规划典型案例。
加强政策系统集成，支撑黄河故道沿线崛起
系统集成政策，加强要素保障，服务城乡融合发展，支撑黄河故道沿线地区“洼地”崛起。一是推动黄河故道流域土地综合整治。以全域综合整治试点为抓手，组合使用人居环境整治、土地整治、设施农用地、矿山治理等政策工具。如睢宁县全域开展黄河故道流域土地综合整治试点，统筹实施了多规合一、适度规模农村土地综合整治、同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整、建设用地减量化等多项部省级试点，实现了空间布局优化、土地资源盘活、节约集约利用、生态绿色富民、城乡一体发展的多元效益。二是推动资源高效配置精准保障。落实“要素跟着项目走”的要求，对黄河故道片区内纳入国家、省重大项目清单的项目，实行用地计划“核销制”，用地计划给予应保尽保。如泗阳县黄河故道生态廊道工程列入2022年度省重大项目清单，用地规模和计划由省级全额保障。三是开展“增减挂钩”节余指标省内调剂。支持黄河故道沿线地区将符合条件的新增耕地，通过省、市各级补充耕地指标交易平台或自行协商等方式，开展补充耕地指标异地交易，强化政策可持续性。丰县自2017年以来，在省级平台共交易增减挂钩节余指标约7452亩，交易金额约59亿元；睢宁县共交易增减挂钩节余指标约10263亩，交易金额约64亿元，资金专项用于苏北贫困县区农房改善、乡村振兴、脱贫攻坚等，实现区域优势互补、共同发展。
（作者系江苏省自然资源厅总规划师）
责任编辑：何乐
