党的二十大报告明确提出实施城市更新行动，为当前城市工作指明了方向。改革开放以来，经过40多年的快速城镇化进程，江苏已进入相对稳定的城镇化发展时期，城市发展由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重阶段，亟需进一步提升品质、完善功能、增强韧性。2024年省政府工作报告提出“加快城市更新步伐”，江苏结合省情超前谋划推动实施城市更新行动，通过开展试点积累经验、形成示范、逐步推广，不断探索具有江苏特色的城市更新实施路径。
系统思维超前谋划，在贯彻新发展理念上展现新作为
2019年，立足省情基础与发展要求，我省率先提出开展美丽宜居城市建设试点，住建部批复江苏成为唯一的试点省份。通过美丽宜居城市建设，我们更加深刻地理解并把握住江苏城市转型发展的价值导向、重点任务与工作要求，为我省做好城市更新工作提供了丰富的认识基础与实践经验。
2020年8月，习近平总书记主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会时指出，“长三角区域城市开发建设早、旧城区多，改造任务重，这件事涉及群众切身利益和城市长远发展，再难也要想办法解决”。为贯彻实施总书记重要指示精神，我们将巩固美丽宜居城市建设试点工作成果与推进城市更新行动有效衔接，着力解决城市发展中的矛盾问题和突出短板，积极回应人民群众对美好生活的需求。2021年6月，省政府在全省城镇老旧小区改造暨城市更新现场推进会上，明确要求把实施城市更新行动和推进美丽宜居城市建设结合起来，边推进、边探索、边研究。2022年3月，省委办公厅、省政府办公厅出台了关于实施城市更新行动的指导意见，率先谋划省级城市更新行动顶层设计，提出以推进新型城镇化和建设美丽宜居城市为目标，探索形成具有江苏特色的城市更新有效实施路径，拉开了我省全面推动城市更新行动的序幕。
试点先行形成示范，在高质量城市建设上展现新作为
城市更新不同于以往房地产开发主导的增量建设，更加聚焦有机更新存量提质改造，面临的都是难啃的“硬骨头”，工作中存在很多难点和堵点，主要体现在：支撑体系不健全，现有的政策法规体系还不能满足城市更新的工作要求，政策的针对性和协同性上有待完善；标准规范不适应，现行建筑消防、日照、节能、抗震等技术标准针对新建建筑而确定，大多不适用于存量更新项目；方法路径不清晰，目前城市更新的推进机制、运作模式、审批管理等仍在摸索阶段，地方实践既有“试对”，也存在“试错”，尚未形成完善清晰的实操路径；投入机制不完善，城市更新项目周期长、前期资金沉淀较多，且往往难以实现就地平衡，很大程度影响了社会资本参与的积极性，目前多以政府投入为主。
当前，国家尚未出台系统的城市更新政策意见，面对现实需求，我省在前期统筹谋划的基础上，确立了“试点先行、积极引导、尊重首创”的总体工作原则，以省级试点项目为切入点，指导各地“先立后破”，通过试点不断积累经验，探索破解问题的有效路径。我省确定了80个省级试点项目，围绕方案策划、运营管理、资金平衡、多元参与等改革创新关键环节，鼓励各地积极破题，取得了初步成效。2021年11月，住建部公布了21个全国首批城市更新试点城市（区），我省南京、苏州两个城市列入其中；在住建部印发的城市更新情况交流中，整期介绍了江苏系统化实施城市更新行动的思路举措；苏州市平江路历史文化街区保护和南京市老城南小西湖片区保护入选住建部第一批典型案例；在全国实施城市更新行动可复制经验做法清单（第一批、第二批）中，江苏入选6条，占全国总数超过1/10，为全国城市更新工作提供了“江苏方案”。
要素保障加强支撑，在凝心聚力抓落实上展现新作为
城市更新事关广泛的公众利益，涉及多元产权关系和多部门权责，工作综合性、复杂性、政策性、探索性突出，需要强化统筹协调、创新体制机制，多方联动探索破解难题、打通堵点。我们通过技术指导、激励创新、凝聚共识、政策支持等方式，多角度、多维度强化要素保障，将压力转为动力，努力提升基层工作能力水平，推动工作由易到难、由点及面、由试点走向示范。
一是强化技术指导支撑。编印全国首个省级层面行动指引《江苏省城市更新行动指引（2023版）》，从工作实操角度对如何看城市更新、如何推动城市更新、推动过程中应该关注什么、实施过程中需要什么切实保障与支撑等方面作出系统回答。二是完善奖励激励机制。自2021年起连续两年将城市更新工作纳入省政府督查激励，累计对6个实施成效突出的市（县、区）予以表彰。2023年，首次将城市更新项目列入江苏省“扬子杯”优质工程奖评选，确定了7个获奖项目。三是广泛凝聚社会共识。举办“江苏·建筑文化讲堂”专题讲座和“紫金奖·建筑及环境设计大赛”，组织召开省城市更新研讨会，支持成立江苏城市更新服务联盟，全方位推介我省实施城市更新行动的理念、做法、成效，推动形成社会共识。四是加强政策引导支持。坚持工作“一盘棋”，积极对接自然资源、财政、税务等省有关部门，研究制定支持城市更新行动的政策措施，丰富政策“工具箱”，努力破除制度性障碍。
强化历史文化传承，在提升城市软实力上展现新作为
习近平总书记指出，“文化是城市的灵魂。城市历史文化遗存是城市内涵、品质、特色的重要标志。要妥善处理好保护和发展的关系，注重延续城市历史文脉”。江苏历史悠久、人文荟萃，丰富的历史文化资源是一张金名片，也是城市更新中不可忽略的特色要素与更新资源。2022年4月，省委、省政府办公厅印发《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的实施意见》，提出建设具有江苏特色的城乡历史文化保护传承体系。2023年11月，省人大常委会颁布全国首部《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的决定》，为我省城乡历史文化保护传承工作提供法治保障。
2023年7月，习近平总书记在苏州平江历史文化街区考察时指出：“平江历史文化街区是传承弘扬中华优秀传统文化、加强社会主义精神文明建设的宝贵财富，要保护好、挖掘好、运用好。”在实施城市更新行动中，江苏明确将“实施历史文化保护传承工作”作为重点任务之一，辩证认识“新”与“旧”的关系，摸清历史文化遗存，做好整体谋划，将历史文化保护纳入城市更新行动的总盘子中，做到精心修缮、活化利用，呵护历史文脉、重塑城市精神，彰显各地的特色风貌，实现城市现代与历史的协调共生。在省级城市更新试点项目遴选中，我们积极鼓励各地申报历史文化保护传承类项目，落地实施了一批内生动力强、社会关注度高、综合效益明显的优质项目，成为老百姓喜闻乐见的网红打卡点。2023年10月，住建部在苏州召开了全国历史文化街区和历史建筑保护利用现场会，对我省的做法给予了充分肯定。
城市更新之新，不仅是蝶变换新之新，更是民心所向之新，不仅要落实好中央的要求和省委的决策部署，更要积极回应群众的诉求。我们将凝心聚力、攻坚克难，以坚定的信心和扎实的行动，推动我省城市更新行动高质量发展迈出新步伐，做好新时代中国式现代化江苏新实践的“答卷人”！
（作者系江苏省住房和城乡建设厅厅长）
责任编辑：包咏菲
