习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上指出，要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局。在中央财经委员会第七次会议上，习近平总书记进一步强调要完善城市化战略，推动城市组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构，建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，逐步解决中心城区人口和功能过密的问题，并成为完善城镇群结构的重要一环。城市群发展的国际经验也表明，多中心、多层次、多节点的功能体系是成熟城市群的重要特征。一般而言，成熟的城市群包括四个层级的城市，即顶级全球城市、综合性中心城市、综合性节点城市以及专业性支撑城市。以此观照长三角城市群城市层级结构，目前存在“有顶级全球城市、有多个中心城市，但缺少多元节点支撑”的阶段性问题。为此，面向“十四五”和2035年远景目标，上海率先提出将位于重要区域发展廊道上、发展基础较好的嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等5个新城，培育成在长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市。在长三角高质量一体化发展的进程中，对江苏尤其是苏南地区而言，要主动顺应区域发展规律，以中心城市和独立的综合性节点城市为重点，推动多中心网络化发展，以更大的改革创新实践来赋能区域一体化。具体而言，要在聚焦功能引领、产业支撑、交通先行、宜居品质以及韧性安全等五个方面强化共识，在更高水平上推进协同发展。
加强功能引领，提升新城的独立综合性与开放协同性。一方面，要改变传统“中心城+郊区”的二元空间模式，突出新城的独立性与综合性。新城的发展要摆脱传统的发展路径，不是简单的承接中心城区的人口与功能疏解，要弱化新城对于中心城区的从属与依附关系，按照形成相对独立、具备综合功能的要求，推动产城融合、职住平衡，打造区域城市网络中的综合性节点城市。进一步让苏南及沿江地区的规划新城，成为承担长三角高质量一体化发展战略、服务国内循环、参与国际竞争的重要空间载体。另一方面，要“跳出新城看新城”，突出新城功能的开放性与协同性，在城市功能网络体系中找准特色功能。新城的独立性不是封闭的自我循环，而是要加强都市圈的新城与中心城市、新城与新城、新城与周边一般小城镇之间的功能协同。同时，按照30—40分钟交通出行时间，以新城为中心，加强与周边小城镇的功能协同，构建以新城为中心的城镇圈，进一步完善“城市群—都市圈—城镇圈”的多层级中心圈层体系。尤其要重视新城之间跨行政区的协同发展。如苏州的昆山、吴江等节点城市，要全面协同上海新城的发展，通过功能衔接、交通对接、设施共商、环境共治、机制协调等主动融入、积极融合。又如南京的六合、高淳等节点城市，重点提升辐射苏中苏北、安徽地区的门户枢纽功能，加强与仪征、天长、溧阳、郎溪等城市跨区域的交流合作。
聚焦产业支撑，打造区域经济发展的重要增长极。一是要充分挖掘资源禀赋，让新城在长三角乃至全球产业网络中具有关联性和独特性，谋划新城最具竞争力的主导产业和特色功能。在制造业方面，以特色品牌产业园区为关键抓手，聚集功能性机构、高能级项目、重大平台和龙头企业，营造良好的产业生态圈。在现代服务业方面，推动新城高能级生产性服务业与高品质生活性服务业协同发展，强化服务辐射功能。同时顺应新技术革命，培育未来产业。二是加强新城内外产业协同发展，以构建各具特色、协同发展的开放型产业体系为导向，聚焦产业链价值链的关键环节，大幅提升新城的经济活力和能级。如昆山、太仓、相城等以虹桥国际开放枢纽建设为契机，重点打造中央商务协作区、国际贸易协同发展区以及综合交通枢纽功能拓展区。又如江阴、吴江等积极主动借助上海科技、金融等资源优势，充分发挥自身先进制造业优势基础，强化国际智能制造功能，推动前沿突破与智能升级，以“卡脖子”技术为重点，形成自主、完整、可控的产业链与创新链，建设具有国际影响力的职能制造产业集群。
坚持交通先行，形成链接辐射区域的战略支点。一方面，强化新城交通枢纽地位，建设枢纽新城。立足新城的区位特征、资源禀赋和发展定位，以多种基础设施协同融合为重点，加强新城与长三角其他城市的便捷联系，积极融入区域交通枢纽体系，打造高效集成、联动支撑的新城综合交通枢纽，提升全球联通、区域贯通的综合交通供给水平。优先建设实施与周边城市的快速交通通道，提升外向度和联通性，发挥新城在交通通道上的节点和辐射作用。另一方面，实施公交优先战略，建设“绿行新城”。以新城为中心，在城镇圈内部构建以中运量轨道和中运量公交为骨干的局域公共交通网络。加快轨道交通骨架构建，推进常规公共交通与城市轨道交通融合发展。加强常规公交线路与轨道接驳功能，提高轨道站点周边公交线网密度，增加微循环公交线路，提供多样化的“最后一公里”接驳方式。优化新城内部路网结构，加大主次干路规划实施力度。打通断头路、畅通微循环，拓宽瓶颈路段，治理重点拥堵节点。加强静态交通的规划建设管理，增加“P+R”停车设施布局，构建具有新城特色的高品质慢行系统。倡导现代化物流发展模式，按照“口岸物流互联、工业物流集中、城市物流分散”的原则，完善货运交通基础设施。
提升宜居品质，营造更具吸引力的就业创业环境。一是集聚高品质公共服务资源，提升新城公共服务能级。以教育、医院、体育、文化为重点，完善新城“四个1”配置，即每个新城至少拥有1所高职以上高等教育机构、1家三级综合性医院、1个市级体育设施、1处大型文化场馆。二是以15分钟社区生活圈为平台，构建网络化、无障碍、功能复合的公共活动网络，激发社区空间活力。完善公平共享、弹性包容的基本公共服务体系。应对人口结构的变化，构建覆盖全年龄段市民的基本公共服务与管理，重点保障为老人、儿童、残障人士等提供服务的文化、医疗等公共设施。三是促进新城住房规划建设与轨道交通建设、就业岗位分布、公共设施配套联动发展，引导人口和住房合理分布。加大住房用地供给，满足市民多层次、多样化的住房需求。提供国际社区、人才公寓等多样化、高品质、可负担的住宅类型。结合新城职住平衡关系，合理布局租赁住房。
强化韧性安全，提升新城抗击风险能力。一是以前瞻性思维完善城市内部公共服务与基础设施体系建设。设施配置不仅要考虑正常运行状态下的城市需求，更要提前应对未来可能风险下的必要需求。提升设施布局的模块化、网络化以及可替代性水平。根据各类设施的服务特征，统筹布局一定程度可替代的设施，提高危机时期设施利用安全性。二是在城市之间建立应急资源区域保障合作机制，通过城市群联动合作弥补单个城市应对能力不足的缺陷。加快形成网络化的区域基础设施，确保生命线通道的畅通与生命线系统的互动互助。三是完善数字基础设施统筹布局与共建共享。进一步加大区域“新基建”建设力度。重点提高5G、云计算、物联网、智能终端等基础型信息基础设施的区域覆盖范围。高水平推进基础设施信息化运用，加快完善城市物联网感知体系。□
（作者分别系南京市规划设计研究院副总规划师；中国城市规划设计研究院上海分院正高级工程师）
责任编辑：贾潇潇
