改革开放以来，随着工业化、城镇化进程持续加快，大量农村人口向城市流动和集聚，由此导致农村人口老龄化、村庄空心化现象日益凸显。同时，由于城乡建设规划、产业发展规划的调整以及重大基础设施建设等原因，优化重组乡村空间、推进村庄撤并已经成为农村经济社会发展的必然趋势。
以习近平同志为核心的党中央高度重视村庄撤并，专门出台文件，严格规范撤并工作。省委、省政府坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，科学有序推进村庄撤并工作，年初成立工作专班，赴全省各地开展村庄撤并工作专项调研。从调研的情况看，村庄撤并不仅有利于优化国土空间、盘活农村要素资源、改善农村人居环境，而且对深入实施乡村振兴战略、加快农业农村现代化具有十分重要的意义。总的来看，我省各地在村庄撤并中，坚持以人民为中心的发展思想，切实加强组织领导，充分重视群众意愿，严格控制撤并范围，并根据村庄撤并的工作特点，因地制宜、分类施策，有效保障了村集体和农民合法财产权益，农民群众对于乡村撤并的满意度非常高。但各地也普遍反映，村庄撤并中还存在一些矛盾和问题，主要是工作的前瞻性系统性有待加强，部门之间尚未形成推进的合力，部分地区建设资金面临较大压力，一些被撤并村庄配套产业发展不足，相关法规政策不能适应撤并后的新形势新要求。
做好村庄撤并工作，必须顺应城乡发展规律
农村人口向城市流动是经济社会发展的必然趋势，也是世界各国经济发展的普遍规律。目前，我省城镇化率已达72%，一些村庄由于大量农村人口外出务工、求学，实际常住人口不到户籍人口的50%。从苏北地区看，目前存在的突出问题在于农村留守的多为60岁以上的老人，年轻一代出于务工或子女就学考虑将进城购房落户作为首选，即便在新村（居）“留房”也多半是出于乡土情结，将农村住房作为长期居所的打算已不复存在。再过一二十年，很多自然村会随着老一代农村人口的消亡而消失。现阶段如果强势推动村庄撤并不仅难度大、成本高，而且把这些老人安置到新建的社区集中居住后，会有新的问题出现。一方面，这些农村老人的生产生活习惯很难改变；另一方面，随着这一代农村老人的自然消亡，一二十年后，目前建造的安置小区有可能成为新的空心村，导致新的资源浪费和投资浪费。因此，推进村庄撤并工作必须顺应村庄发展规律和演变趋势，立足区域实际，认真分析和研判村庄发展及农村人口流动的走势，不能急于求成、贪多求快，而是因地制宜、循序渐进，保持足够耐心处理好“为”与“不为”的辩证关系。
做好村庄撤并工作，必须充分尊重群众意愿
老百姓支持不支持、拥护不拥护是村庄撤并能否顺利有序推进的关键所在，必须把维护好、实现好村民的利益和村集体的合法利益作为村庄撤并工作的重中之重。要严格按照相关法律法规和上级政策文件要求开展村庄撤并，确保各项工作在法律框架下和制度轨道上规范开展，切实保障群众知情权、选择权，做到不强求搬迁进度、不追求土地指标、不强制农民上楼。充分尊重群众意愿和历史沿袭，听取社会贤达、老党员、外出创业人士的意见，在新村命名、村委会选址、村干部调整等问题上与全体村民共同讨论、合理确定，通过民主恳谈会、听证会等协商民主形式，找到最大公约数。统筹考虑各地自然地理条件、历史沿革、经济发展水平等因素，兼顾就近就便、整撤整并、村民意愿等条件，充分论证“合村并居”可行性，并在完成村集体资产改制、明晰集体资产权属的基础上，按国家和省规定的程序启动相关工作。进一步强化政策宣传和信息公开，组织镇村干部携带安置意向调查表、自愿搬迁协议、农房改善政策汇编、安置项目效果图、户型图等登门入户，给每个农户讲清楚搬迁补助和安置价格、讲清楚安置项目及户型、讲清楚安置流程。积极实行惠民安置，探索在兜底标准上采取下浮安置价格的“普惠”与交钥匙“暖心房”、共有产权、贷款贴息等“特惠”相结合的“双重保障”，确保各类群体特别是困难群体搬得进、住得起。
做好村庄撤并工作，必须坚持规划龙头地位
规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费。村庄撤并不是简单的乡镇行政区划合并调整，而是基于区划与规划相融合的乡镇布局优化，涉及发改、民政、自然资源、住建、农业农村等多部门，是一项长期性、系统性工程。推进村庄撤并必须强化规划引领，把村庄撤并规划与乡村振兴、农房改善通盘考虑，系统做好与产业布局、公共配套、生态环保等已有规划的衔接和匹配，推行“多规合一”，同步规划配套基础设施和公共服务设施，确保发挥规划的整体效应。优化顶层设计，明确撤并工作的牵头部门，强化力量整合，从各地实际出发，科学论证哪些村保留、哪些村缩减、哪些村做大。从农村实际出发，优先保留基础条件较好、发展资源较为丰富的村庄，加快把城镇基础设施和公共服务延伸过去。对于规模偏小的村庄，通过农房改善等项目鼓励整村搬迁。注重统筹优化撤并村庄的行政资源、自然资源和基础资源，鼓励以大带小、以强带弱、强强联合，突出地域特色，形成规模优势。坚持“四化”同步，把村庄撤并与推进新型城镇化、城乡融合有机融合，在村庄撤并的同时，鼓励农民进城入镇定居，积极推动农业转移人口市民化。尊重乡村生活习惯和文化传承，在注重物质空间、功能布局的同时，研究好如何聚、怎样融，既确保有利于现代化乡村重塑，又有助于延续好中国式意象的乡村画风。
做好村庄撤并工作，必须强化产业支撑作用
村庄撤并，不仅要解决农民的“安居”问题，更要让老百姓能够“乐业”。就业是民生之本，只有解决了农民的就业，为老百姓带来稳定的收入来源，村庄撤并才会取得预期的效果、才会展现生机活力。要把产业发展和村庄布局优化紧密结合，引导推动各地同步加强对产业的系统谋划，充分挖掘当地资源禀赋，因地制宜发展特色产业。加强对农民开展农业技术、市场营销、互联网经营等方面的培训指导，增强乡村自我造血的发展能力。立足农业多种功能和乡村经济多元化，大力发展休闲旅游、文化体验、养生养老等新产业新业态新模式，加快推动乡村六次产业全面发展。针对留守农民群体年龄偏大、文化水平相对较低的特点，注重挖掘乡村禀赋、突出产业特色，解决好农民“家门口就业”问题，避免村庄陷入“二次空心化”的风险。要继续强化产业支持政策，加大资金、科技、人才向苏北地区转移，特别在产业扶持项目和产业扶持资金分配方面，有重点地向村庄撤并地区倾斜，加快培育城乡有机结合、融合互动的产业体系，推进乡村一二三产业融合发展，促进苏北地区土地、劳动力等资源优势加快转化为经济优势。
做好村庄撤并工作，必须加大资金扶持力度
村庄撤并涉及新的集中居住点建设问题，目前苏北一些地区撤村并居建设资金不足的矛盾较为突出。以苏北某市为例，完成省定的农房改善任务后仍有21.4万农户待改，省级专项补助资金为4万元/每户，然而实际农房项目平均每户的基础设施和公共配套达到7—9万元，户均省补标准与实际需求相比缺口3—4万元。据苏北某县统计，目前在农房改善过程中，土建成本需要投入21亿元左右，乡镇只能筹集10亿元资金，缺口部分主要依靠地方财政自行解决。考虑到苏北地区基层财力有限，要调整完善省级奖补政策，更好地缓解基层资金压力。土地增减挂钩节余指标是苏北村庄撤并最重要的资金来源，要尽快明确下一步工作方向，继续支持苏北地区增减挂钩指标省域内交易流转，更好实现村庄撤并过程中的资金平衡，避免新一轮增加乡村债务和农民负担的情况出现。进一步创新市场配置土地要素的方式方法，支持各级金融机构参与政府主导的增减挂钩工作，以改善基层提前开展增减挂钩工作资金不足的现状。
做好村庄撤并工作，必须不断完善法规政策
村庄撤并打破了原有的组织形式，对先前村庄的行政建制、权力分配、居住环境等进行重构，涉及跨村、跨组，甚至跨镇建设问题，必然涉及农民利益格局的调整、农民生产生活方式的改变。村庄撤并后形成的新型村（居），既迥异于原有的自然村落，又区别于一般的城镇小区，对其实施有效的服务管理没有成熟的经验，相关政策和法规不能适用的矛盾日益突出。必须充分发挥省级政府在加强组织领导、完善工作机制、明确工作责任等方面的统筹协调作用，进一步完善村庄撤并的各项政策举措。坚持政策创新与政策完善相结合，在用好用足现有政策的同时，进一步优化完善相关政策。村庄撤并某种程度上打破了原来村级组织的架构，目前一些法律法规不能适应村庄撤并的要求，比如现有的《村民委员会组织法》和《物业管理条例》缺乏专门针对新型农村社区管理的相关规定，给基层治理增加了难度。围绕撤并后新型农村社区建设的矛盾和问题，要完善相关法律法规，尽快研究出台省级层面的《新型农村社区治理条例》，在健全管理组织机构和落实相关经费保障上提供操作依据、明确具体标准，妥善解决人员编制、工资经费等实际问题，切实增强社区管理服务能力。着眼新成立村（居）规模的现实需要，探索实施“党委带支部”的基层党组织架构模式，在保留被撤并村党支部的基础上成立社区党委，并适当增加新成立的社区村居两委班子职数，选优配强农村基层组织队伍，持续增强基层组织的领导力、组织力。□
（作者单位：江苏省政府研究室）
责任编辑：包咏菲
