就业是民生之本，也是经济发展最基本的支撑。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视就业工作，将就业作为“六稳”“六保”之首，作出一系列新决策新部署。省委省政府狠抓落实，实施促进就业的有力举措，取得了令人瞩目的成绩。为依法推动促进就业的各项重大决策部署在我省有效实施，加强我省就业领域法治化建设，2022年1月23日，省十三届人大五次会议高票表决通过了《江苏省就业促进条例》（以下简称《条例》），这不仅是出席会议的745位省人大代表对条例文本的赞同，也说明代表对此项地方立法工作的总体肯定。
一、制定《条例》事关更加充分更高质量就业目标的实现
《条例》坚持以人民为中心的立法导向，强化最大民生新定位，反映就业变化新趋势，依法构建促进更加充分、更高质量就业的工作机制，对于推动就业优先战略和各项重大决策部署在江苏落地落实，率先实现更加充分更高质量就业，对于践行以人民为中心发展思想，扎实推进共同富裕，努力推动“强富美高”新江苏现代化建设有着非常重要的意义。
制定就业促进条例，是贯彻落实习近平总书记重要讲话和中央决策部署的重要举措。习近平总书记强调，“就业是最大的民生。要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业”。党的十九届五中全会要求坚持经济发展就业导向，扩大就业容量，提升就业质量。国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要对实施就业优先战略作出了部署。制定就业促进条例，有利于更好地推动党和国家重大决策部署在我省得到全面贯彻和有效执行，率先实现更加充分更高质量就业。
制定就业促进条例，是践行以人民为中心发展思想，扎实推进共同富裕的时代要求。劳动创造财富，江苏经济社会发展的成就离不开5000多万劳动者的共同努力，在面向未来的共同奋斗征程中，更要弘扬勤劳创新致富精神，鼓励劳动者提高就业创业能力，通过辛勤劳动迈向幸福美好的生活。制定就业促进条例，根据省委确定的着力建设高质量就业先行区等目标任务，形成更加完善的就业促进法规制度，有利于更好地激发劳动者、企业经营者和各类人才的就业创业新动能，凝聚起全体人民扎实推动共同富裕的力量，推动共同富裕取得更为明显的实质性进展。
制定就业促进条例，是推动我省高质量发展，率先实现社会主义现代化的法治保障。就业是民生问题，也是发展问题。江苏正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，多重国家战略交汇叠加，乡村振兴战略深入实施，新的就业增长点不断涌现，但就业领域也出现了许多新变化新趋势新挑战。制定就业促进条例，依法构建符合江苏实际、具有江苏特色的就业促进体系，形成社会长期稳定的就业预期和良好制度环境，是推动高质量发展，谱写“强富美高”新江苏现代化建设新篇章的有力法治保障。
二、积极应对就业领域的新变化新趋势
江苏是经济大省，也是人口大省、就业大省，劳动力资源丰富，人才集聚度高，社会流动性大，就业局势总体稳定，为经济社会发展作出了重要贡献。但也要看到，当前，就业领域已经出现了许多新变化新趋势新挑战，如产业转型升级、技术进步对劳动者技能素质提出了更高要求；引导创业带动就业的措施不多、动能不够；劳动力市场运行复杂性加剧，重点群体的服务保障和帮扶措施不精确；等等。针对这些问题和挑战，在地方立法过程中都做了认真研究、科学论证，在《条例》中采取措施积极应对、努力破解。
坚持经济发展导向，强化政策协同联动。《条例》坚持经济发展导向，强化产业、财税、外贸、金融、教育、社会保障等政策对就业的支持，实现与就业政策协同联动，促进更加充分更高质量就业。为促进制造业高质量就业，《条例》规定，推动制造业转型升级和高质量发展，开发更多制造业领域技能型就业岗位；发展服务型制造新模式，培育制造业就业增长点。为扩大服务业就业，《条例》规定，促进现代服务业创新发展，为劳动者就业提供更大空间和更多选择。为拓展农业就业空间，《条例》规定，推动农业全产业链融合发展，吸纳带动更多就业；培育新型农业经营主体，促进农民就业增收；发展农村电子商务、乡村休闲旅游等，拓宽新就业形态就业空间。适应数字经济蓬勃发展的现状和趋势，《条例》规定，发展数字经济产业，推动数字技术和实体经济深度融合，推进传统线下业态数字化转型赋能，引导和规范平台经济等新产业新业态新商业模式健康发展，创造更多数字经济领域就业机会。
大力促进创业带动就业，不断拓展就业渠道。近年来，全省大力推进全民创业行动计划，以创新促进创业、以创业带动就业，取得了良好成效。2021年全省新登记市场主体258.5万户，对城镇新增就业的贡献率达到45%，成为应对疫情冲击、稳定就业局势、促进富民增收的重要动力。为了更大力度地支持创新创业，《条例》明确了10条政策措施，对创业服务体系、创业培训、创业载体、信贷支持、创业资源共享等作出规定。围绕优化创业环境，要求全面实施市场准入负面清单制度，消除各类显性和隐性壁垒，推进政务服务便利化，为劳动者创业提供便利。明确发挥政府创业投资引导基金作用，引导、扶持各类主体创新创业。加大创业培训力度，增强劳动者就业创业和职业转换能力。通过支持创业孵化基地和创业平台建设、定期发布创业项目信息、拓宽创业投融资渠道等措施鼓励创业。
加强就业调控，稳定扩大就业。《条例》在坚持市场化社会化就业方向，保障企业用人自主权的同时，加强政府调控，优化整合各类资源，健全公共就业服务体系，构建公共就业服务网络，提高公共就业服务水平，为促进就业提供强有力政策支持和基础性服务保障。要求建立政府宏观调控、市场公平竞争、单位自主用人、个人自主择业、人力资源服务机构诚信服务的人力资源流动配置机制，引导人力资源自由有序流动，促进人力资源高效配置；推动开展跨地区人力资源服务，加强劳务协作，促进劳动力区域间转移就业；完善就业岗位调查、工资指导线、企业薪酬调查和信息发布制度，引导用人单位科学制定用工计划和劳动者有序流动就业；加强风险监测预警和应对处置能力建设，建立健全监测预警和风险应对工作机制，采取措施应对就业领域的趋势性、突发性风险。
支持多渠道灵活就业和新就业形态发展。随着经济社会发展和互联网技术应用，出现了大量灵活就业人员和各种新就业形态，在吸纳更多劳动者就业的同时，也面临不少新情况新问题。据统计，我省灵活就业和新就业形态从业人员已超过1100万人，切实维护好这部分群体的劳动权益是《条例》关注的重点。首先是进一步简政放权，合理设定新业态新模式监管规则，鼓励降低服务费、加盟管理费等费用，支持多渠道灵活就业和新就业形态发展；其次是不断健全制度，完善和实施与灵活就业相适应的劳动和社会保险政策措施，允许灵活就业人员以个人身份参加企业职工基本养老保险和职工基本医疗保险，要求平台企业等用人单位通过商业保险加强对灵活就业人员的职业伤害保障；再次是持续优化服务，要求人社部门将灵活就业岗位供求信息纳入公共就业服务范围，有关部门为各类新就业形态劳动者提供个性化就业服务，鼓励各类人力资源服务机构提供专业化服务，逐步使灵活就业、新就业形态和单位就业一样有前途、有尊严。
聚集重点群体，实施精准帮扶。实践中，高校毕业生、农村劳动力、退役军人和其他一些特殊群体，在求职和就业过程中会有不同的需求、会遇到不同的困难和问题。对这些重点群体的就业帮扶，事关兜牢就业民生底线，既是政策性要求，又是民生保障需求。《条例》明确政府就业帮扶职责，要求坚持市场化社会化就业与政府帮扶相结合，建立重点群体就业帮扶制度，根据形势变化动态确定帮扶对象，制定实施各项就业优惠政策和专门帮扶措施，促进多渠道就业。明确重点群体就业帮扶具体措施，根据各类重点群体的不同特点、不同需求，规定相应的就业帮扶措施，精准施策促进多渠道就业。
三、从法治高度强化“最大民生”
就业事关千家万户，受到社会普遍关注。省人大常委会将这一法规提请省人民代表大会审议通过，既是落实人民代表大会立法职能的具体行动，也是充分发挥人大代表在立法中的主体作用、使立法更好地反映民意提高立法质量的重要举措，更好地体现了全过程人民民主。
坚持全面贯彻中央和省委决策部署，正确把握就业促进基本原则。贯彻落实党和国家最新决策部署。认真贯彻落实习近平总书记关于就业问题重要讲话和指示精神，根据党中央、国务院的决策部署和“十四五”就业促进规划，将“就业优先”“更加充分更高质量就业”等最新要求制度化、具体化。正确把握就业促进基本原则。坚持就业导向、政策协同，在产业结构调整的背景下有效解决各项政策聚力支持就业问题；坚持扩容提质、优化结构，实现更加充分更高质量就业目标；坚持市场主导、政府调控，推动有效市场与有为政府更好结合；坚持聚焦重点、守住底线，精准帮扶就业困难群体。
坚持积极应对新变化新趋势新挑战，努力突出江苏地方特色。针对就业领域已经出现的许多新变化新趋势新挑战，《条例》结合我省实际，作出整体的制度设计。一方面，总结提炼全省各地在就业促进方面的成功做法和经验，紧贴实际、适度前瞻，推动构建符合江苏实际、具有江苏特色的就业促进体系和长效机制。另一方面，深入研究我省就业领域主要矛盾、突出问题和趋势变化，对就业领域的新变化新趋势新挑战，在地方立法过程中都做了认真研究、科学论证，在《条例》中采取措施积极应对、努力破解。围绕落实积极应对人口老龄化国家战略，《条例》提出县级以上地方人民政府应当制定鼓励老龄人口再就业的政策措施，提供就业服务、就业培训等支持，维护老龄人口再就业的合法权益；企业可以为超龄就业人员办理工伤保险，这解决了企业和老龄人口就业的“后顾之忧”。围绕落实国家优化生育政策的重大部署，《条例》提出县级以上地方人民政府应当为响应国家生育政策的女性劳动者提供就业服务和政策支持；建立女职工假期用工成本分担机制，对女职工产假期间企业缴纳的社会保险费用，按照规定给予相应补贴；对招用响应国家生育政策的女性劳动者达到一定比例并实现稳定就业的用人单位给予政策支持。
坚持践行全过程人民民主，广泛凝聚社会共识。推进立法公开、扩大公民参与，才能保护人民对立法工作的参与权、表达权、监督权，才能做到立法为了人民、依靠人民、造福人民。为了高质量做好立法工作，根据省人大常委会部署要求，立法工作专班开展了扎实细致的调研、论证、修改工作。立法调研组广泛搜集多渠道意见。不仅广泛征求人大代表意见建议，到张家港、昆山、海门等地及有关基层立法联系点开展调研，了解基层单位、企业、劳动者的需求和关切，还专门召开企业家座谈会等听取意见建议。通过常委会审议、立法调研、咨询论证、民意征集和征求意见，共收到2400多条意见和建议。经立法部门一一梳理、分析研究，对合理的意见建议都予以吸收采纳，对草案进行十多轮次修改完善；人民代表大会审议期间，根据代表们提出的审议意见，对草案作了27处修改，最大程度凝聚了共识。□
（作者系江苏省人大法制委员会主任委员，中国法治现代化研究院特约研究员）
责任编辑：包咏菲
