江苏是经济大省，同时也是资源小省，一方面总体发展水平较高，另一方面也存在区域间发展不平衡不充分等问题。基于这样的省情和资源禀赋，近年来，全省自然资源系统深入学习贯彻习近平总书记对自然资源工作特别是国土空间规划工作的重要指示批示精神，认真落实党中央、国务院和省委、省政府有关决策部署，结合国土空间规划体系构建和“三区三线”划定工作，持续优化国土空间开发保护格局，统筹土地资源要素配置，推动形成优势互补、高质量发展的区域格局。
强化规划引领管控作用，优化区域协调发展空间布局。加快推进国土空间规划“多规合一”，强化规划引领管控作用，合理安排土地资源保护、开发、利用和整治等活动，统筹安排各类、各区域用地，保障土地资源可持续利用。一是持续推进省域空间优化，引导区域协调发展。强化建设用地总量和开发强度“双控”管理，统筹建设用地规模、布局和时序管理，通过差别化配置苏南、苏中、苏北地区新增建设用地，促进苏南转型升级率先发展，苏中融合发展特色发展，苏北跨越发展全面发展。落实多重国家战略，统筹交通、水利、能源、信息等重要基础设施建设空间需求，保障均等共享的城乡公共服务用地，推进省域一体化发展。近年来，相继编制了《苏南现代化示范区土地利用总体规划》《江苏省沿海地区国土空间规划》《洪泽湖综合性保护规划》等，增强了规划的区域性统筹指导作用。二是健全完善国土空间规划体系，为区域协调发展提供空间保障。2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。全省自然资源系统按照省委、省政府和自然资源部统一部署，科学谋划推进国土空间规划编制，推进形成“生态优先、带圈集聚、腹地开敞”的“两心三圈四带”国土空间总体格局，进一步优化区域协调发展空间布局。目前，省、市、县、乡（镇）四级，总体规划、详细规划（包括村庄规划）、专项规划等“四级三类”国土空间规划均取得明显成效。三是科学划定“三区三线”，合理布局农业、生态、城镇空间。按照国家部署，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，坚持底线思维，结合各级国土空间规划编制，统筹优化农业、生态、城镇空间布局，划定落实三条控制线。落实耕地保护优先序，坚持现状耕地应划尽划、应保尽保，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，切实保障粮食安全。严格划定生态保护红线，统筹山水林田湖草一体化保护和修复，推进生态文明建设。统筹保护资源与保障发展，充分衔接“十四五”乃至更长一段时期交通、水利、能源等专项规划空间需求，实现“多规合一”。
差别化配置资源要素，推动资源高效配置、精准保障。充分发挥用地计划的调控作用，完善要素保障政策措施，全力推动重大项目落地建设。一是创新建立用地计划“三个跟着走”模式，推动资源高效配置。要素跟着项目走，重大项目保障从“先供再返”到“核销制”，用地报批阶段直接安排用地计划，对省重大项目用地计划做到“应保尽保”。新增跟着盘活走，严格落实“增存挂钩”机制，依据盘活存量土地规模核定计划，推进土地资源优化配置。分配跟着效率走，建立按季度下达和收回调剂用地计划的机制，计划使用效率不断提升，连续多年获得国务院大督查土地利用计划指标奖励。二是完善要素保障政策措施，提升资源要素保障能力。在全国率先出台《关于积极做好用地用海要素保障的通知》，结合江苏实际出台12条政策措施。全力保需求，强化建设项目规划和计划支撑，纳入省“十四五”规划且由国务院和省政府及其项目投资主管部门批准的重大基础设施项目，用地规模和计划由省级全额保障。突出快审批，对用地报批组卷材料提前介入、容缺受理、压茬推进、限期办结，有效提高审批效率。聚焦提效能，落实产业用地用海政策，推进建设用地“增存挂钩”，鼓励低效用地再开发，切实提升用地用海效能。坚决守底线，严格永久基本农田占用补划、统筹落实省域内耕地占补平衡等。三是建立服务重大项目“四个一”工作机制，强化资源要素精准保障。健全一个平台信息共享、一套机制协调推进、一批制度支撑保障、一个专班统筹调度“四个一”的重大项目保障机制。搭建重大项目用地全程服务监管系统，实时跟踪重大项目进展情况，及时协调解决重大问题。近5年来，保障省重大项目新增用地面积17万余亩、新增用海面积22万余亩，确保了重大项目落地建设。落实国家稳增长要求，全力服务政策性开发性金融工具项目落地，对我省已签约的第一批48个项目，确保按时全部开工建设。
加强改革系统集成，服务城乡融合发展和生态文明建设。以促进自然资源节约集约利用为主线，以完善要素市场化配置体制机制为重点，系统推进生态保护修复，服务保障城乡融合发展和生态文明建设。一是深入落实“增存挂钩”“增减挂钩”机制，优化城乡建设用地布局。省政府出台意见，指导各地采取提高新上工业项目用地容积率低限等举措，推进工业用地提质增效。以城市更新为抓手，深化落实“增存挂钩”机制，促进批而未供和闲置土地处置，优化城镇建设用地布局。近5年来，我省累计处置批而未供土地74万余亩、闲置土地12万余亩。完善促进城镇低效用地再开发激励机制，建立政府与不同权利主体利益分享机制，调动各方面的积极性。规范实施城乡建设用地“增减挂钩”，通过农地重整、村镇重建、要素重组等，优化城乡用地结构和布局。积极开展“增减挂钩”节余指标省内调剂，筹集资金专项用于苏北贫困县区农房改善、乡村振兴、脱贫攻坚等，实现了区域优势互补、共同发展。二是全力推进全域土地综合整治，促进城乡融合高质量发展。以全域综合整治试点为抓手，组合使用“增减挂钩”、人居环境整治、土地整治、设施农用地、矿山治理等政策工具，综合整治“山水林田湖路村”，优化空间布局，改善农村基础设施条件，解决乡村产业用地需求。选择部分县（市、区），有序开展农村集体经营性建设用地入市试点，明确入市的内涵、模式和程序，建立公平合理的土地增值收益分配机制，为构建更加完善的城乡土地要素市场化配置体制机制率先探路。三是扎实推进“山水林田湖草沙”系统保护修复，服务美丽江苏建设。统筹推进省市县三级国土空间生态保护修复规划编制，构建“五区三带”生态保护修复总体格局。牢固树立“山水林田湖草沙是一个生命共同体”理念，积极申报的“江苏南水北调东线湖网地区山水林田湖草沙一体化保护和修复工程”，成功入选“十四五”期间第二批国家“山水”工程，切实保障南水北调东线水质安全，坚决担起“一江清水向北送”的重任。推进长江干流10公里范围内213个废弃露天矿山生态修复，修复面积1100多万平方米，实现了废弃矿山区域清零，沿江绿色生态走廊建设取得明显成效。全力实施盐城、南通海洋生态修复，沿海地区防灾减灾能力显著提升，生态环境极大改善，亲海空间全线构建。
面向未来，我们将强化国土空间规划对各专项规划的指导约束，优先保障生态安全、粮食安全、国土安全，为我省区域协调高质量发展提供高品质的空间支持。□
（作者系江苏省自然资源厅厅长）
责任编辑：霍宏光
