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东台市镇级债务控减情况的调研

发布时间:2015-10-27     稿件来源:群众网     作者:陈晓锋    

前言:政府债务由来已久,随着规模的不断扩大,已经逐渐影响到部分地区经济社会发展的安全与稳定。许多地方政府已经充分意识到其危害性,并采取了较多的控减措施,效果较为明显。笔者实地调研了东台市镇级债务控减情况,对债务水平、控减效果、存在问题等方面进行了充分调研,提出了一些针对性的建议。

近年来,各级政府债务已成为事关财政稳定和经济安全的重要因素,无论国家还是社会层面都给予了高度的重视和关注。东台市从20138月开始实施政府债务化解三年行动计划,其中明确由审计部门联系镇级债务化解工作,力争三年化解一半。

一、镇级债务基本情况

(一)债务水平、结构及成因分析

2014年底,东台市14个镇整体债务率为97.45%(警戒值为100%),逐镇如下:

债务类型及占比如下:

镇级债务的形成主要有三方面的原因:一是为谋求竞相发展优势,普遍通过建立工业园区来提升承载能力、改善投资环境,由此而产生较大的土地征用等配套投入费用,此类债务总量占比41%;二是随着全面小康社会进程的加快推进,教育、医疗、卫生、住房、社保等发展红利需要更大力度惠及民生,此类债务总量占比28%;三是为落实新型城镇化和新农村建设的要求,镇村两级在基础设施改善上投入了大量资金,如农村环境整治、污水管网、农村公路拓宽以及集镇面貌提升等等,此类债务总量占比16%。此外,招商项目贴补、刚性支出增加等因素也直接形成部分镇级债务。

(二)近五年债务利弊及风险简析

参照《江苏省政府性债务管理暂行办法》,考量政府债务风险程度主要有负债率、债务率和偿债率三大指标,其中负债率反映经济总规模对政府债务的承载能力(警戒值为20%),债务率反映当年可支配财力对政府性债务余额的承受能力(警戒值为100%),偿债率反映当年可支配财力所能支付当年政府性债务本息的能力(警戒值为20%)。东台市镇级相关指标测算情况如下:

近五年镇级债务指标情况明细表

                                                 单位:万元、%

          年度
指标

2010

2011

2012

2013

2014

负债率

2.36%

3.56%

4.47%

4.99%

3.89%

债务率

140.10%

152.08%

164.08%

138.16%

97.45%

偿债率

26.09%

14.91%

总的来看,债务对政府运作和社会发展是一把“双刃剑”。一方面,适度负债为弥补地方财力不足、推动镇域经济社会发展发挥了一定的积极作用。一是促进了镇域经济持续快速发展。地区生产总值大幅增长,2010年到2014年年均增幅10.62%;公共财政预算收入实现倍增,五年平均增幅26.28%;招商引资结出硕果,累计投资102.36亿元,已形成税收3.91亿元。二是提高了基层公共服务能力。医疗、教育、文化、体育等社会事业加速发展,交通、供水、生态等民生工程提档升级,城镇化进程明显加快。三是增强了持续发展后劲。近年来大部分债务被直接用于基础设施、土地收储、环境保护等方面,形成了大量优质资产,为“十三五”及今后一段时期经济社会发展提供了坚实的基础条件。

与此同时,过度负债又给镇域财政和社会稳定带来了较大的安全风险。从总量来看,2010年到2013年债务总量增长了近3倍,年均增幅42.74%,超过同期地区生产总值年均增幅的4倍,规模迅速膨胀。逐镇来看,20138月底有超过半数经济规模为二、三档的镇,其债务总量与经济发展状况明显不相称。逐指标来看,负债率虽然没有超过警戒值,但前三年一直处于上升状态,风险日益积聚;债务率则一直居高不下,前四年平均值接近警戒值的1.5倍,极个别镇债务率最高时已经接近300%,风险较大;偿债率近两年平均值为20.5%,也已略超警戒值。由此可见,必须高度重视镇级债务状况并大力控减债务。

二、镇级债务控减主要做法及存在困难

(一)主要做法及成效

东台市控减镇级债务工作做到了见事早、措施实、效果好。20138月以来,在全市14个镇和相关部门的共同努力下,镇级投入较为粗放、花钱大手大脚的惯性基本改善,成本核算和绩效意识有所增强,“减债也是政绩”已形成共识。特别在经济压力持续下行、刚性支出不断增加、民生需求逐渐增多的大背景下,取得如此成绩实属不易。从指标来看,债务规模净减少8.48亿元,三大债务指标目前均处于警戒值以下,债务风险整体处于稳定可控状态。从来源来看,一是积极组织土地出让。按照早征收、早挂牌、早成交、早拆分的原则,实行土地出让动态管理,市镇两级协同运作出让地块30宗面积达743亩,筹集资金3.74亿元。二是大力向上争取资金。实行争取项目与争取资金并重,已争取各类专项及配套资金1.12亿元。三是积极盘活闲置资产。对撤并闲产、废旧资产进行拉网式排查,按照先易后难的顺序,加快处置步伐,累计取得处置收益6786万元。四是组织往来债权专项清收。对历史陈欠债权,组建专门班子,明确时限要求和责任人员,共清收债权5463万元。五是努力压降支出、利用结余财力偿还债务。

在开展镇级债务控减工作的过程中,东台市审计局创造性地开展了“四强化四帮助”工作法。一是强化审计预警功能,帮助“出点子”。每半年逐镇测算风险指标,及时发送预警信息。先后六次紧扣产业基础、财力状况、区位优势等方面逐镇开展调研,帮助梳理细排措施313项,相继推出了镇村联动化债、市场化运作公益事业、借助上级项目兴建基础设施等化债新举措。二是强化政府投资审计,帮助“压盘子”。将投资50万元以上的项目纳入审计范围,直接压降工程债务1.12亿元。局主要负责同志认真履行新上项目论证把关职责,累计压缩政府新上投资21亿元。三是强化“三公”经费审计,帮助“省票子”。凡涉及镇级审计项目实行债务化解和三公经费“双必审”,促进经费支出同比下降36.19%,直接助推清收往来资金3258万元。四是强化协调服务职能,帮助“跑本子”。针对大量闲产房产证、土地证“双证不全”的问题,主动对接国土、住建等部门,实行一产一策,促进各镇新筹集资金1034万元。

(二)存在问题及困难

1.思想认识出现偏差,化债主动性不强。一种是 新官不理旧账。总认为债务是前任留下的,与己没有太大关系。直接表现为对化债工作不重视,签定责任状与主动抓落实“两张皮”,控债与化债用力不均。第二种是畸形的政绩观。基于自身政治利益的最大化,对这类“上级看不见、基层感受不到”的工作兴趣不大。直接表现为对化债工作漠不关心,不闻不问,仍是找理由上项目、搞投资,最后债务非但没有减少,而且越滚越大。第三种是畏难情绪占据主导地位。有的思想也较为重视,但面对庞大的债务规模和下行的经济形势就丧失了信心;有的前期还有信心,但面对日益枯竭的资金来源,就开始产生畏难情绪。直接表现为一直强调化债的重要,但遇到困难就想放弃,不去开动脑筋、创新方法,而是等政策、等指示。

2.宏观经济持续下行,化债资金来源不足。一是实体经济处于转型期,自有财力不足。近年来,镇级财政收入虽然呈增长趋势,但制造行业的税收贡献份额明显下滑,造血功能严重不足,面对日益膨胀的财政支出,镇级自有财力非但不能满足需求,而且还不得不从市级超调资金。据统计,近三年超调资金平均增幅达40.5%。二是土地市场处于低迷期,短期难有起色。受宏观经济形势影响,近年来土地市场行情持续低迷,土地难交、客商难招、价格不高的问题突出,今年镇级只成交一宗地。三是化债工作进入攻坚期,速效来源枯竭。镇级普遍在资产变现、清理往来、动用结存资金等方面的空间趋小,进入第三个化债年度后,不仅化债实绩明显下降,而且用于化债资金来源更多的是结存资金。

3.新增支出不可避免,新债控制预期不够。镇级一方面需要对在建项目后续投入,另一方面每年在基础设施改善、民生实事等方面又有新增支出,而且上级项目大多还需配套,总的来看每年新增规模多的超过2000万元,少的也有上百万。特别是当前处于经济转型调整期,各镇招商引资都实施优惠政策,项目落户前土地价格远低于基准价,镇财政需要大量贴补,项目投产后又因一定的税收优惠,短期内又难以形成真正的财力。此外,进入第三个化债年度以来,镇级债务结构出现新变化,个人集资款和银行贷款占比75.78%,每年还需承担较多的利息支出,增加了化债压力。

三、下一步开展化债工作的建议

(一)更新观念,全面落实化债责任。一要强化领导责任。市级层面要继续保持强有力的组织与领导,做到领导带头深入实地调研,掌握真实情况,现场会办解决难题;镇级层面要进一步强化主体责任意识,把债务控减纳入领导干部政绩考核指标,并与职务升迁、评先评优相挂钩。二要细化目标措施。坚持实事求是,在充分尊重经济规律和发展实际的基础上,适度修正各镇预期目标,摸排务实措施,并逐项落实到责任人。三要健全联动机制。既要充分发挥镇级的主体作用,把控债作为年度经济工作的重点,做到常抓不懈;又要充分发挥国土、住建、财政等市直部门的职能优势,在促进控债工作中形成合力,搞好服务。四要实行督查考核。坚持月通报、季督查、年考核的动态考评机制,严格对照责任状,逐一兑现落实责任。

(二)因债而异,分类实施控债措施。一是存量债务要做足“化”字文章。继续强势推进土地招商,坚持大小地块并重,突出低密度、高品质的规建模式,科学测算价格区间。继续坚持规范和扩量并重,强化总部经济招引,强化小税种和零星税收征收,税务部门要加大业务指导。继续坚持争取资金与项目并重,更加重视上级直接投资项目的争取。加大外部检查监督力度,提高财经纪律的执行力,严禁发生购买外资、吸引税收等违规行为,努力降低行政成本。二是增量债务要做足“控”字文章。把好项目审批关,新上项目必须有充分的论证环节,凭可行性报告报市级层面审批;把好投资评审关,所有政府项目必须进行财政投资评审;把好招投标关,所有项目要按规定进入招投标程序,做到公开竞价,适价中标;把好决算审计关,把审计结果作为支付款项的唯一依据,不得超付或提前支付工程款。

(三)开拓创新,积极探索控债新路。对原有债务,要大力推进债务类型置换或债务主体置换。充分抓住国家发行地方债的契机,尽可能多地置换社会集资和银行贷款。积极理顺市镇、镇村、镇企之间的“三角债”或“多角债”,采取联动化债或核销债权等方式,降低债务规模。对社会管理性服务项目等方面的投入,要通过BTPPP等模式大力引进社会资本参与,缓解当前压力。财政政策上要予以更大的扶持,适度调减收入预算目标,修订完善分配体制,按照财权与事权相匹配的原则,加大对镇级财力转移支付力度,取消或减少基层配套,以保证镇级有更多的财力用于化债。

(四)健全制度,切实规范债务管控。一是建立风险预警制度及应急处置机制。市、镇两级均要研究出台内容细化、操作性强的债务管控意见,定期开展债务风险测算评估,通过实行限额控制、强化金融机构等债权人约束等多种途径,严控债务规模。二是建立偿债准备金制度。市、镇两级均要视债务规模、财力状况设立相应的偿债准备金,实行专项管理,用于以后年度债务偿还。三是建立债务纳入预算管理制度。稳步提高镇级预算管理水平,逐步将债务纳入预算管理,尝试编制单独的建设资金预算,列出下年度财政投融资计划和投资项目计划,审查批准后与公共预算一起严格执行。四是完善激励问责制度。大力宣传推广化债的经验做法,以点带面,发挥示范引领作用;大胆探索引进群众满意度、居民幸福指数等多元化的指标来考核领导干部的工作实绩,并充分运用考核结果,真正形成“能者上、平者上、庸者下”的选人用人机制,促进化债工作取得实在效果。

(作者:陈晓锋,东台市审计局)

 

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