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完善陪审工作机制 保障公民参与司法

——南京市鼓楼区法院关于人民陪审员工作的调研报告
发布时间:2015-10-22     稿件来源:群众网     作者:南京市鼓楼区人民法院课题组    

前言:人民陪审员工作是人民法院充分依靠群众、密切联系群众的特色工作。自2007年以来,江苏省南京市鼓楼区法院对陪审工作机制进行了有益探索规范人民陪审员选任程序、扩大选任规模、完善参审和保障机制,让更多的人民群众更好地感受司法、理解司法、支持司法、监督司法。鼓楼法院对此进行了专题调研。

一、人民陪审制度改革背景

民意与司法的关系成为近年来司法改革的焦点,如何提高司法权威与司法裁判的公信力成为法治建设的关键所在。一方面,人民法院为提升裁判公信力,增强司法权威,不断探索改革措施,以司法公开、巡回审判、邀请群众进法院等形式搭建与社会公众交流的平台,以吸纳民意,化解纠纷,让司法裁判获得更多的社会支持和认同。在司法改革的潮流中,以“让民意有序进入司法,让司法体现民意”为价值取向的陪审制改革当然成为人民法院改革的重要阵地;另一方面,人民法院在司法改革中不断做出不懈努力,将提升法院及司法裁判的公信力作为当下法院工作的重要起点,法院司法裁判权威也成为公众关注的焦点。

人民陪审员制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分。南京鼓楼法院通过改革人民陪审员制度,进一步规范人民陪审员选任程序、扩大选任规模、提高群众代表比例,完善参审和保障机制,逐步探索出可复制和可推广的制度机制,推进司法民主,促进司法公正,保障人民群众有序参与司法,提升人民陪审员制度公信度和司法公信力,让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。近三年,全区人民陪审员共参审各类案件8514件,一审普通程序案件参审率为91.07 %。鼓楼法院被评为全省人民陪审员工作先进集体,被最高法院确定为人民陪审员制度改革试点单位,工作经验先后在全国法院系统人民陪审员工作电视电话会议及全国人大、最高法院政治部赴江苏调研会议上进行交流。

二、人民陪审员工作基本情况

(一)以推进司法民主为目标,进一步扩大普通群众参审范围

一是首创“海选”模式,增加陪审员选任数量。在全国范围内首次采用“公民自荐为主、组织推荐为辅”的“海选”模式,借助新闻媒体,扩大社会知晓度,选任工作被央视《新闻联播》等数百家媒体集中报道,有效激发群众主动参与的热情。在314名现任陪审员中,自荐产生的有262名,占83.44%2012年,率先提出陪审员与一线法官比例应达到21并于2014年增选了100名陪审员,实现陪审员与一线法官数比例达3:1(见图一)。

 
 
 

 

 

 

 

 

 

 

20157月,为扩大“海选”范围,让更多的人民群众有机会参与到人民陪审员队伍中来,鼓楼法院大胆改革陪审员选任方式,从全区40余万选民中随机选出500名候选人,制作人民陪审员候选人名单,同时向社会公告。公告后,区法院、区司法局进一步征求候选人意见,根据资格审查结果,从通过审查的名单中随机抽选100名确定为人民陪审员人选。对报名人员的具体信息全面录入数据分析系统,实现陪审系统与审判系统全面对接,更好地服务于陪审员选任、参审和研究决策。

二是建立“错时”参审,解决陪审员工陪矛盾。人民陪审员“没有时间”一度成为最为常见的参审障碍,为打破时间瓶颈,创新提出错时参审机制。召开陪审员座谈会,陪审员主动协调好本职工作和参审安排;建立符合陪审员工作实际的时间档案,标注每月适宜参审时间,参审困难时间段不参与摇号,有力提高陪审员参审成功率;加强与单位沟通,通过任前走访、任期回访,及时反馈参审信息,争取单位理解与支持。

三是优化摇号系统,保障陪审员均衡参审。积极推行“一案一选”的电脑摇号机制,从陪审员信息库中随机抽取确定参审人员,设定个性化参审权重,规定陪审员每年参审不超过30件。优化摇号系统,增加自动屏蔽功能,将参审超过30件的陪审员自动屏蔽在摇号系统外,努力促进陪审员均衡参审。该系统已在20153月被江苏高院确定在全省人民陪审试点法院范围内使用。

(二)以审判权行使为重点,进一步突出陪审员工作实效

一是强化主体意识,保障陪审员独立行使审判权。严格规范法官的法律指引、告知行为,强调指引的充分性和中立性,增强陪审员参审信心和责任意识。同时,规范陪审员参审流程,从庭前的履职通知、阅卷到庭中调查询问、调解参与,再到庭后评议优先、多数决定和裁判反馈,为陪审员庭审单独发问创造条件;建立合议时陪审员先行发言机制,尊重并鼓励陪审员充分、独立发表意见,激发陪审员独立判断意识。

二是重视陪审员意见,赋予陪审员提请讨论权。重视陪审员意见和观点所反映出的社会对裁判的接受度。在合议阶段,赋予陪审员异议权,以制约主审法官自由裁量行为。当意见不一致时,由主审法官与陪审员协商沟通并达成共识;如不能达成共识,则由合议庭提请业务庭集体讨论;仍不能统一意见的,报请分管院长提交审委会讨论,由陪审员列席并发表意见。近年来,曾有4起案件提请讨论,2件案件的陪审员意见最终被审委会采纳。

三是广泛参审案件,发挥陪审员民主监督权。专门制定意见,明确要求社会关注度高的案件,应有人民陪审员参审,并充分吸纳民意,提高裁判的可接受性。人民陪审员参与审理了王某某失火罪案件等社会关注的重大案件,充分发挥了人民陪审员社会阅历丰富、熟知社情民意的独特作用。由于吸收人民陪审员参加陪审,注重增强司法透明度,让司法裁判获得更多的社会支持和认同。

(三)以精细化管理为基础,进一步提升陪审员队伍素质

一是建立业绩档案,加大参审履职支持。坚持考评与奖惩相结合,将人民陪审员的基本信息、参加培训、庭审发问、参审评议、意见采纳等情况实时录入,形成个人业绩档案。对于业绩突出的陪审员,给予表彰和奖励,并及时反馈单位和个人。畅通退出机制,对于因职业变更导致参审难以保障、接到通知不能参审2次以上等情形的,提请人大常委会予以提前免职。近年来,已提请区人大常委会免除了29名不能胜任工作的陪审员职务。

二是加大培训力度,注重提高实践能力。加强岗前培训和任职培训,落实理论培训和庭审实践。审委会委员与陪审员结对联络,通过审委会委员授课、陪审员讲堂等形式进行教育培训。组织陪审员旁听案件,采取“法官点评陪审员”、“陪审员点评陪审员”的方式,就旁听案件涉及民间习俗、群众工作经验、庭审驾驭方法等展开点评,以案说法,并进行业务指导。

三是发挥自治功能,努力实现自我管理。注重发挥人民陪审员的工作积极性,实施自治管理模式。按照年龄、职业将陪审员划分为4个小组,建立微信群;定期发布《陪审工作通报》。设立人民陪审员工作室,开设“陪审员热线”,主要职责是接待参审陪审员,通知庭审、安排阅卷、提醒参审、反馈裁判结果;收集陪审员的意见和建议,统计参审案件数量和质量以及培训情况、参审心得、参审频率、意见和建议等情况,汇总录入人民陪审员业绩档案。

(四)以试点改革为契机,进一步完善陪审员工作机制

一是降低选任门槛,增加陪审员的代表性。在区人大常委会的支持下,在法律允许范围内,放宽学历条件,明确只要具有初中以上学历,并且“有热情、有认知、有时间、有精力”的群众即可担任人民陪审员,降低学历要求的做法已被最高法院采纳。提升普通群众比例,2014年全区增选100名陪审员中基层群众超过70%,机关人员则从2008年的38%下降至12%(见图二),确保人民陪审员的来源有效涵盖工人、进城务工人员、社区居民等不同社会群体,队伍结构日趋合理。

 
 
 

 

 

 

 

 

 

二是构建“1+N”陪审模式,提高社会公众认同度。近年来,鼓楼法院积极尝试“1+N”陪审模式。不定期选取社会关注度高以及在本地区有重大影响的案件,由1名人民陪审员与2名法官组成合议庭审理,同时邀请N名陪审员旁听案件审理全过程,庭后由参审和旁听陪审员共同讨论,作为1票发表合议意见。目前,共有6件案件运用了“1+N”陪审模式。“1+N”陪审模式最大程度地吸纳民意,提升裁判的可接受性。

三是完善信息化建设,陪审员管理全程留痕。独立研发《人民陪审员信息管理系统》,建立陪审员基本情况、专业特长、参审时间信息库,陪审员培训、参审实效信息库。2014年,又在审判系统中增加数据模块,将该系统升级为六大软件信息系统,实现管理系统与审判系统数据全面对接,这六大系统包括:陪审员基本信息库系统、随机摇号确定系统、履职信息系统、阶段屏蔽系统、个案监督系统、对法院工作评价系统,切实提升陪审员精细化管理水平。

二、人民陪审员工作存在的问题

一是作用发挥和社会影响有待进一步提升。个别人民陪审员参加审判活动不够主动,庭前不阅卷、庭审不发问,评议时或沉默或附和法官意见;个别人民陪审员对案件事实认定和法律适用提不出实质性的意见,仅象征性的表决,陪审流于形式,“陪而不审”的现象仍然不同程度的存在。个别陪审员仅把当人民陪审员看作一种政治荣誉,经过一段时间的参审,新鲜感消退,怠于履行陪审职责。

二是人民陪审员职业化问题有待进一步解决。我国陪审员每届任期为五年,在这样长的时间段内,陪审员很容易在法院主导的环境下被同化,逐渐失去对自身独立性的认识,出现陪审员职业化问题。同时,趋同于法官的人事管理模式使得陪审员的角色和法官接近,并越来越接受法官的思维模式,逐渐被职业法官所同化。

三是人民陪审员公众认同度有待进一步加强。社会公众对人民陪审员制度知晓度不高,对制度价值没有充分认识。社会对司法的评价决定了陪审制的社会认同度,将民众对司法参与的积极性引导到正当程序之中,对提高人民陪审员制度的社会认同度和公信力至关重要。此外,现有314名陪审员中在职人数237人,75%以上的人民陪审员均有本职工作,不可避免的会出现工陪矛盾。

四是经费保障和履职保障有待进一步完善。在人大的大力支持下,陪审工作经费保障水平有了大幅提高,但经费保障没有落实到位,尚未建立统一的误工、误餐、加班、交通、通信、培训以及课题研究、软件升级等费用的补助标准,没有根据经济社会的发展要求建立经费正常增长机制。

三、对人民陪审员工作的思考和建议

党的十八届四中全会《决定》对完善人民陪审员制度提出了新的明确要求。进一步加强人民陪审员工作,是全面推进依法治国,坚持和完善中国特色社会主义司法制度的重要内容,也是人民法院立足我国国情,发挥制度优势,更加依靠人民群众,实现司法公正的重要途径。

一是进一步明确人民陪审员管理部门和管理权限。目前,人民法院作为人民陪审员的使用和管理单位,在管理中难免会融入自身需要和自有标准,尽管这种管理仅仅是形式上的,但也会在参审、合议等方面对人民陪审员心理造成不当影响,难以保证陪审的独立性。因此,建议改变以人民法院为主导的人民陪审管理模式,成立专门人民陪审员管理部门,对人民陪审员的选拔、审查、培训、考核等环节专司管理。

二是探索人民陪审员只参与事实审的方式方法。根据党十八届四中全会决定,探索逐步把人民陪审员职能转变为“不再审理法律适用问题,只参与审理事实认定问题”。人民陪审员对案件法律适用相对于法官不具有优势,但他们建立在朴素的价值观和是非观基础上的判断,能够使案件事实的认定更能够接近客观事实。因此,将人民陪审员职责定位偏重于事实认定,法官职能偏重于技术论证,有着重要的社会意义。

三是进一步加强人民陪审员的队伍建设。严格选任标准,强化对人民陪审员公益心、责任意识和廉洁思想方面的考查。进一步增强人民陪审员的代表性和广泛性,增加普通群众的比例。提高监督质量,把人民陪审员纳入司法廉政建设责任制范畴,加强对人民陪审员的从业监督。提高培训质量,从现行的集中授课方式改变为案例为主的庭审演练方式,进一步提高人民陪审员依法履职能力。

四是进一步改善人民陪审员履职条件营造良好环境。自觉接受人大常委会在人民陪审员管理使用、制度建设等方面的监督。创新宣传方式,通过具体案例,宣传人民陪审员参与司法的价值、功能;加强沟通联络,推动人民陪审员所在单位依法支持人民陪审员履行职务,营造全社会理解、支持、积极参与人民陪审员工作的良好氛围。

(作者:南京市鼓楼区人民法院课题组,课题主持人:鼓楼法院党组书记、院长衡阳;课题组成员:谈雪萍、夏雯、朱锡平;执笔人:朱锡平)

 

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