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多元化纠纷解决机制的反思与完善

——基于徐州地区改革实践的思考
发布时间:2015-10-29     稿件来源:群众网     作者:徐州市中级人民法院课题组    

前言:构建多元化纠纷解决机制并不是一个新鲜的话题,早在2004年其就作为一项重要的改革项目列入最高人民法院“二五”改革纲要。经过十多年的探索,多元化纠纷解决机制改革日渐成熟,已经从法院缓解办案压力的“权宜之计”,升级为“国家治理体系和能力现代化的战略行动”。任何改革都会与原有社会运行模式产生碰撞和磨合,本课题即从改革实践出发,对多元化纠纷解决机制改革中的问题与不适进行反思,以期对进一步深化改革有所推动。

一、求变:多元化纠纷解决机制的初步探索

近年来,由于社会转型和变迁加剧,社会矛盾纠纷呈现出复合型、多样化和易激化等特点,加之越来越多的人将提高法治意识简单等同于“有纠纷打官司”,一时间所有的矛盾纠纷都涌入司法渠道,诉讼俨然从化解社会矛盾纠纷的最后防线转变为前沿阵地。然而,诉讼并不是万能的,诉讼也并不绝对是定纷止争的最佳方式。过多的诉讼不但加剧了社会关系的对抗和紧张,增加了经济生活和市场运行的成本,也破坏了道德诚信、自治协商、家庭温情、社会宽容和责任、传统习俗等重要的价值观念和社会规范。大量纠纷涌入法院,同时加剧了司法需求与司法资源之间的矛盾,导致审判执行工作难以良性循环,司法效率降低,解纷渠道阻滞,给司法社会认同和司法公信力带来挑战。面对法律的局限性和诉讼机制的高成本、高风险,人们越来越认识到,有限的司法资源难以满足社会无限增长的解纷需求,部分社会矛盾亟需还原到社会范畴内解决,激活沉寂已久的社会矛盾纠纷解决机制势在必行。

在这种背景下,各地法院开始积极推动多元化纠纷解决机制改革,探索诉讼与非诉讼的纠纷解决机制的相互衔接。早在2009年,徐州法院就开始构建“人民法庭+巡回审判点+驻村(社区)法官”的涉诉矛盾纠纷预防化解组织网络,在每个深入基层的“触角”上配置联系法官,在每个行政村(社区)聘任司法协理员,通过定期的联合排查走访、联合化解纠纷等活动将纠纷解决在基层,解决在萌芽状态。同时积极推动党委政府将“万人民事案件起诉率”纳入对各乡镇、街道基层综治考核范围,促进基层组织更加重视涉诉纠纷的源头治理。经过一段时间的引领和推动,社会各界对多元化纠纷预防化解机制的认识不断提高,法院在依靠基层组织预防化解涉诉矛盾纠纷过程中,也使各类社会解纷主体开始觉醒、成长、发展。

二、反思:多元化纠纷解决机制的改革困境

随着改革的逐步深入,多元化纠纷解决机制的不足日益凸显,单打独斗、管理松散、重过程不重结果、长效机制建设不理想等缺陷使改革陷入困境。

首先,法院大包大揽,过犹不及。作为改革的引领者、推动者,人民法院在改革之初主动与相关单位建立诉调对接关系,派员进驻联系点帮助化解纠纷,确实能起到“面对面、手把手”的积极示范作用。但当政府和社会解纷职能已经开始发挥作用,法院仍然过多地投入司法资源,不仅有越俎代庖之嫌,也使得司法资源被大大稀释,法院的审判职能旁落。尤其是针对特定对象的主动服务举措,更是有违司法被动、中立、独立的基本原则,导致社会公众对司法公正产生合理怀疑。改革中,“一元化”化解纠纷的倾向仍然存在。发端于乡村“熟人社会”的司法协理员制度和基层组织调解机制,运用到城区的“陌生人社会”,其作用变得乏善可陈。不加区分地运用调解手段处理所有案件,使得法律规则和诉讼结果变得模糊而不确定,调解的作用被不适当的夸大,过度调解、强制调解,事实上限制和剥夺了当事人的诉讼权利。

其次,社会解纷乏力,运行欠佳。随着城镇化进程加快,人口流动性加大,个人对传统的村委会、居委会、单位等机构的人身依附性降低,基层组织控制功能减弱,自行处理消化矛盾纠纷的权威性下降。大多数行政机关没有独立的调解机制,没有配备专门的调解人员和调解场所,对矛盾纠纷的解决总是被动行事,甚至推诿、拒绝,以减少行政运行的成本。限于地区经济发展水平,各行业发展并不足够成熟,缺少行业权威,缺乏行业自律和自治机制,行业调解组织还有待于进一步成长壮大。各类调解组织尤其是人民调解组织一直面临着“上面千条线、下面一根针”的窘境,人员配置、组织机构、职能分配和经费保障不到位,使得其面对日益复杂多样的基层矛盾纠纷显得力不从心。除了自身不足,社会公众由于选择方式不明、效力有待确定等原因对非诉解纷方式接受程度有限也进一步制约了其作用的发挥。相比之下,诉讼具有的权威性、规范性、终局性、强制性等优势,无疑会影响到人们选择非诉纠纷解决方式的主动性。再加上经过多年的改革,诉讼门槛和诉讼成本一降再降,诉讼变得愈加简单可行,法院集中处理纠纷的功能被一再强化,社会公众更是倾向于直接诉诸诉讼,“一站式”解决矛盾纠纷。

再次,多元衔接不畅,各自为阵。多元化纠纷解决机制不是多种解纷方式的简单排列,其核心价值在于各个渠道之间的有机结合及良性互动。然而现实中各种解纷机制的价值取向和内在功能尚未系统化,在实际运作上呈现出“各自为阵”的状态。观念上,多元化纠纷解决的共识度依然不高,一些非诉调解机构将化解矛盾纠纷当作帮助法院的“情分”,而不是自身工作的“本分”,动辄把纠纷推向法院。机制上,大多数解纷机制的运行主要依赖于各自的摸索与实践,具有很大的随意性,影响了各渠道之间的衔接和效率。一件纠纷可能经过各自独立的多轮调解,每一环节的调解工作都是“从头再来”,上一环节的工作成果没有被有效利用,造成重复劳动和调解冗长。

最后,改革贪多求快,泥沙俱下。实践中,重结果而不重过程,重数量而不重质量的改革倾向,使得一些机制发生异化。比如,在法院审判绩效考评中,诉前调解率、案件调撤率的考核权重被不断加大,指标设置上鼓励调解结案的导向明显,由此间接造成不调不立、久调不决等现象出现,使得一些指标被盲目推高。对各乡镇、街道“万人民事案件起诉率”的考核,本是为督促各基层组织积极化解社会矛盾纠纷而设置。但在实践中,法院却被捆绑考核,为了指标数据的“好看”而不得不在依法立案上打些折扣。一时间,各非诉解纷机构化解纠纷数量大幅增长,诉讼案件量却没有明显改观,社会公众对于立案障碍、诉讼拖延的不满也日益突出,改革陷入自我考评与社会评价“两张皮”的尴尬局面。

三、重构:多元化纠纷解决机制的自我调适

改革因问题而生,又因不断解决问题而更加深入。多元化纠纷解决机制开始进入调试阶段。

一方面,逐步实现法院与非诉解纷机构职能回归,各归其位。法院是国家的审判机关,执法办案是法院第一要务,权利保障、纠纷化解和实现规则之治是法院的职能所在。虽然法院可以扩大解纷掌控范围和能力,但不必要也不可能把所有解纷机制都放在自己的盘子中;法院必须保持自己与非诉讼渠道之间的距离,切不可与之混同;而对各种纠纷解决机制来说,体现自己的特色,守住各自的疆域,才算是尽职尽责。基于此,徐州法院坚持有所为、有所不为,变大包大揽为适度延伸。不再将法官推向排查化解矛盾纠纷的第一线,而是着重在衔接互动上下功夫。一是组织衔接。加强法院附设人民调解工作室建设,联合司法行政机关着力充实调解人员,为诉讼当事人就地申请人民调解创造条件;积极探索医患纠纷、道路交通事故纠纷、保险纠纷等专业化案件的调解和解方式,加强专业化对接平台建设。二是效力衔接,探索诉前委派调解、诉中委托调解机制,依法适用司法确认程序,并在确认裁定书中对人民调解的过程重点阐述,以此提升人民调解组织的威信。三是队伍衔接,加强对调解员队伍的业务培训,从原来的个案介入转为类案指导、方法传授,通过集中授课、案例分析、庭审观摩等方式逐步提升调解技能和法律适用水平。四是氛围衔接,全市法院注重对非诉调解机制的宣传推广,注重以典型案例等方式宣传多元化纠纷解决机制及申请司法确认调解协议“零费用”、高效率的优势,引导当事人采取非诉渠道解决纠纷。

另一方面,尊重和保障当事人的诉讼权利和调解意愿,理顺审调关系。法治思维的实质要求是权利思维,法治方式的本质特征是程序控制。坚持用法治思维和法治方式指导调解工作,就要正确认识调解的功能作用,引导不同类型的纠纷通过最合适的解纷渠道以最佳方式化解。对适宜调解的案件由法官充分发挥释明权、调解方案建议权,有针对性地借助社会解纷机构力量,引导当事人自愿调解;对于恶意违约、滥用诉权恶意拖延履行的不诚信当事人,少用甚至不用调解手段,更加强调规则之治。清晰把握非诉调解与司法裁判的界限,在尊重当事人程序选择权、依法保障诉权的前提下,鼓励和引导当事人更多地选用适当的非诉讼方式解决纠纷。

通过一个阶段的实践,徐州各法院的诉调对接机制也不再千篇一律,在统一机制下逐渐探索出符合自身需要的改革举措。沛县法院立足县域社会特点,依托当地城乡社会网格化管理服务平台,与辖区网格内的村干部、人民调解员及“大佬支”、“和事佬”等乡贤能人建立联系,借助他们人熟、地熟、情况熟的优势,协助法院缓解送达难、调查难、执行难等问题,打造出符合乡土社会的“大调解”工作机制。邳州市法院在当地人大的支持下,在四个人民法庭全部设立人大代表驻庭联络室,不仅强化了代表联络和代表监督,还有效发挥了人大代表在矛盾排查、纠纷化解、释法维稳以及协助送达、协助执行等方面的积极作用。铜山区法院联合区司法局、律师事务所建立对接机制,在法院诉讼服务中心设立律师志愿者工作室,建立委托、邀请律师化解涉诉纠纷工作机制,探索涉诉信访案件律师介入化解机制,邀请律师作为独立第三方,引导信访人依法申诉与和解。睢宁县法院针对当地案件特点,在县交巡警大队设立交通巡回法庭,与交巡警大队、保险公司实现了保全、调解、理赔等工作的无缝对接。

四、展望:深化多元化纠纷解决机制改革的思路

党的十八届三中、四中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化的新要求。社会治理与社会管理有着明显的不同,治理重视权力来源的多样性,更强调上下平等协商、协调互动、合作治理。随着社会的多样性发展,人们的实际需求、利益诉求、价值观等也日益多样,在纠纷处理上客观上需要多元化的方式以满足不同需要。正是来自顶层设计与现实需求的共同推动,给推进多元化纠纷解决机制改革带来重要契机。

按照“国家主导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障”的现代纠纷解决理念,未来多元化纠纷解决机制的体系化建设,需要国家站在整个社会治理的高度整体谋划,其中党委和政府的主导作用毋庸置疑。如何主导,其实更主要的是发挥筑巢引凤、花开蝶来的引导作用,通过建构制度化、规范化的非诉纠纷解决机制,吸引社会矛盾纠纷分流至社会解纷渠道解决。具体包括培育非诉解纷组织,强化行政机关化解纠纷的职能,为行业性、专业性调解组织的发展提供支持和帮助。加强调解人才队伍建设,聚集并培养一批具有丰富社会经验、既懂专业又懂法律的调解员队伍,加强对调解员的监督管理与考核评价。强化调解资源配置,将人民调解、劳动争议仲裁等所需经费纳入财政预算,对其他公益性调解组织提供必要的物质和经费支持,通过政府购买服务等方式逐步建立起多样化的经费保障体系。整体规划社会解纷体系,对类型化纠纷设计分层递进的解纷途径指引,方便社会公众选择合适的途径解决纠纷。积极将多元化纠纷解决机制建设纳入地方立法规划,并建立起一个科学的有约束力的地方社会治理绩效激励评估机制。

在未来,作为社会公平正义最后一道防线的司法机关的“前台引领”作用,将逐步向“后台推动”、“法治保障”转化。角色的变化,并不代表作用的弱化。随着司法改革的逐步深入,除了传统的工作机制,法院在推进多元化纠纷解决机制的进程中仍大有可为空间。

一是通过“内部多元”推动“外部多元”。随着诉讼法的不断修订完善,以多元分立的程序来满足各类纠纷的不同个性和价值追求,已经成为一个显著特征。法院要做的就是完善工作机制和内部资源配置,让纸面上的制度真正发挥作用。强化案件分流,探索类型化分案在先,程序内随机分案在后的模式,实现案件与程序的有机对应。简单纠纷引入快捷、便利的先行调解、诉讼调解、小额诉讼及速裁程序,复杂纠纷则归入普通诉讼程序,并视情况进行诉讼调解。内部的多元化程序构造,将有力推动诉与非诉分流。当事人同意先行调解的案件即可以分流至非诉解纷机构解决,适宜调解的案件也可以视情况邀请非诉解纷机构介入。而这些工作,都可以通过诉调对接中心这一平台完成纠纷的调度和中转,同时实现与各类非诉解纷机构的紧密结合。

二是推进调解审判适度分离。调解的非正式性与诉讼的程序性在本质上是不同的,“调审合一”的模式下二者之间存在天然的紧张关系,容易造成一方的扩张与另一方的萎缩。适度推进调审分离,探索建立专业化调解制度,由具有调解能力的法官或法官助理担任专职调解员,专门从事调解工作,并负责与非诉解纷机构的对接。这样的做法能够有效能分流案件,促使专司调解的人员想方设法调动各种资源充分调解,使诉与非诉的互动更加便捷、紧密,又能够有效避免以判压调、强制调解的不良倾向。结合未来的法官员额制改革,由未入额的审判人员担任调解员并承担有限的司法权力,让部分社会经验丰富,群众工作能力强、在调解方面具有专长的人员充分发挥解纷作用,对于缓解审判工作压力、推进法院人员分类管理改革将产生积极作用。

三是探索无争议事实记载机制。调解过程中对双方无争议的事实进行记载确认,能够有效减少非诉调解的“无用功,确保在前一阶段调解中确定的无争议事实,能够为下一阶段的调解或审判所用。但要使无争议事实记载真正发挥作用,记载的规范化、专业化至关重要。法院应当根据类案,明确处理各类纠纷一般需要关注的法律问题,出台具体的调解工作指引,制定统一的诉前联调文书样式,切实提高无争议事实记载的水平。

四是加强对非诉解纷案件的信息化管理。对各类纠纷进行信息数据采集和分析,是科学管理评价多元化纠纷解决机制,整体把握一个地区社会矛盾纠纷的重要方式,也是对个案进行流程跟踪、提高纠纷解决效率的重要手段。法院应当以现有的案件信息管理系统为基础,尽快建立针对进入诉非衔接领域的案件的信息化管理平台。条件成熟时,积极争取党委政府的支持,推动各解纷机构的案件数据系统实现并网,打造能够高度共享和兼容的多元化纠纷解决数据库。通过数据分析和利用,客观地反映某一地区、某一领域的纠纷样态,便捷地锁定某一纠纷或某一纠纷当事人,为各解纷主体的协调联动提供便利。

(作者:徐州市中级人民法院课题组,课题主持人:马荣,徐州市中级人民法院党组书记、院长。课题组成员:孟源,徐州市中级人民法院研究室主任;周媛,徐州市中级人民法院研究室副主任)

 

 

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