开发区体制机制亟需改革创新
发布时间：2017-06-20
稿件来源：江苏社科网
[内容提要]开发区作为经济发展和改革创新的重要载体， 在江苏经济社会发展全局中具有重要地位。随着自身发展和形势变化，江苏各类开发区建设均面临着一些问题，如功能定位不够明确，“政区合一”模式管理效率不高；社会管理负担繁重，出现向“大而全”体制回归趋势；政府主导的开发模式导致市场功能发挥不够；法律地位不明确等。因此，需要从四个方面推进开发区体制机制改革创新：一是根据开发区发展定位及发展阶段的需要加快体制机制创新，精准定位，走差异化、特色化发展之路；二是合理设置社会管理体制机制，促进社会管理职能和经济职能协同并进；三是积极在法律法规上明确开发区地位，下放更多经济职能权限；四是加快开发区经济管理体制改革，加速高端要素集聚，提升园区转型发展动力。
江苏是我国开发区兴办时间早、发展速度快、经济实力强的省份之一，开发区作为先进制造业聚集区和区域经济增长极，已经成为我省经济发展的强大引擎、对外开放的重要载体和体制机制改革创新的试验区，是深入实施经济国际化战略的主阵地，在全省经济社会发展全局中具有重要地位。
一、江苏开发区体制机制存在的主要问题
1.功能定位不够明确，“政区合一”模式效率不高。开发区管委会虽然拥有省（市）级经济行政管理权限，但从开发区创始起，各地政府都要求下属的各部门落实“以块为主”的管理职能，在开发建设需要的时候，才下放某一块权力，缺乏整体性的综合协调管理力度。同时，随着开发建设的深入和管理职能的增加，一些亟需新增的管理权限也无法落实。而随着开发区经济规模扩大和经济效益增长，经济比重不断向开发区倾斜，从部门和条线利益出发，直接插手开发区的现象越来越多，致使开发区作为特殊经济区域所应有的管理权限范围比较模糊，造成三产布局混乱、人流导向缺乏有序引导、新兴产业难以形成规模优势和整体形象。
2.社会管理负担繁重，出现向“大而全”体制回归趋势。受制于开发区外部管理体制改革滞后的影响，加之开发区空间规模扩大、人口增加，开发区管理逐步扩展到承担较多的社会管理职能，导致机构和人员增多，先前高效率的管理架构发生变异。从机构设置看，开发区经济开发职能强，社会管理职能弱，与开发区城镇化发展对社会管理的需求不相适应，但其所承担的社会管理职能日益繁重，难以专注于区内开发和经济发展，原有的精干、高效的管理架构面临膨胀的压力，开发区管理体制有向一般行政区体制回归的迹象。
3.政府主导的开发模式导致市场没有发挥应有的功能。有关开发区产业发展的政策，主要是以财政补贴为主要手段支持和鼓励项目建设和生产。开发区各条块部门纷纷针对一些特定产业给予扶持政策，往往容易出现产能过剩。以我省对光伏产业的补贴为例，本世纪初开始就不断对之进行投资补助，由此多地新建光伏电站，光伏发电的供给迅速增加，供大于求，产能严重过剩；另一方面，我省对有关新能源产业扶持政策的共同特点就是以财政补贴为主要手段，这类政策措施直接导致各地为了争抢补贴资金竞相上项目、比速度、拼时间，恶意竞争，最终的局面就是产能过剩和向产业链下游集中。政府主导的开发模式造成了产业发展结构的错位，形成了人为的扭曲，使得市场在资源配置中未能充分发挥作用。
4.法律地位不明确，不少行政行为缺乏法律依据。开发区的主要管理机构——管委会，在现实中主要是作为地级市政府的派出机构存在和运行的，有关地方立法和部门规章只是对开发区管委会作为地方政府派出机构已经存在的基本事实予以确认，但在法律上并没有明确的地位。国务院有关部门在《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平的若干意见》中规定，开发区管理机构一般是所在地市级以上人民政府的派出机构。在地方性法规上，省人大常委会通过的《江苏省经济技术开发区管理条例》规定开发区管委会是开发区所在市人民政府的派出机构，对开发区实行统一管理。但基于地方立法而存在的开发区，不具备法定的地位和权限，管委会的具体行政行为由此处于“不合法”的危险境地，许多社会管理职能难以合法有效承担。由此，如何解决开发区管理机构承担社会管理职能方面面临的违法风险，成为一个棘手问题。
二、江苏开发区体制机制变革的路径及具体措施
以开发区转型升级发展为目标，聚焦开发区体制机制变革核心问题，立足法治，精准定位，积极排除体制机制障碍，推进开发区体制机制创新，促进开发区向价值链中高端攀升，进一步发挥其在地区经济发展和开放型经济建设中的重要作用。
1.根据开发区发展定位及发展阶段需要，精准定位，加快体制机制创新，走差异化、特色化发展之路。
推进开发区建设需要由政府主导转向政府引导、市场主导，以特色化、差异化发展为导向，结合开发区现有发展基础和优势，精准定位，打造各具特色、错位竞争的开发区发展格局。第一，以产城融合为重点的开发区，积极探索产业和城镇融合发展新路子，以产兴城、以城带产、产城融合，重视环境保护和资源集约利用，提高开发区发展品质，大力发展生产空间集约高效、生产过程绿色低碳的生产性服务业、新兴产业等，鼓励发展循环经济。第二，以特殊功能区为重点的开发区，围绕产业集聚大力开展专项招商，借鉴上海自贸区市场化监管模式及外资管理制度，重点做好政策完善和服务流程提速，积极争取优惠政策及政策先行先试，引发和拓展新商机。第三，以高端产业发展为重点的开发区，结合既有产业优势，以《江苏省优先发展的高新技术产品参考目录》为指导，积极推动生物技术与新医药、新材料、新能源与高效节能、现代交通、光机电一体化、环境与资源利用等领域产业培育和发展，加快形成与现有产业良性互动、共同提升的新格局，提高产业核心竞争力。第四，以特色产业发展为重点的开发区，因地制宜确定发展重点，充分发挥当地特色产业优势，加快传统技术改造升级，提升开发区产业层次和水平，夯实高端要素集聚基础，重点加快关联性企业集聚发展。第五，积极引导苏北开发区发展，坚持走高起点、高定位之路。完善南北产业发展联动机制，推进跨区域资源整合，采取“一区多园”、“联动开发”的方式，提升南北共建园区建设水平，推动共建园区形成产业特色。
2.合理设置社会管理体制机制，促进社会管理职能和经济职能协同发展。
合理协调开发区的开发建设和社会管理职能，从主导开发到引导开发转变，更多地由企业参与和承担开发功能。第一，经济发达地区的开发区，政府可以逐步退出开发，而将职能重心偏向宏观调控。管委会作为上级政府的派出机构，以其高位统筹和调控开发区的开发建设和经济发展，且重在形成促进产业转型和增强经济竞争力的良好的政策和公共服务环境。第二，打破政府垄断提供公共服务的方式，建立多元参与的公共服务机制，着力推进公共服务外包。政府与非政府组织及企业的合作治理，能够使企业在没有被过度干预，相反在只有财政税收激励的情况下，实现创新，转而促进经济发展和社会进步。第三，探索将政府包揽的教育、医疗卫生、就业、养老乃至社会治安等园区公共事务，通过吸引私人资本参与或鼓励私人资本与政府合作等方式，形成互助合作的新型公共服务体系，在减轻政府负担的同时，弥补政府财力和服务能力之不足，形成互补。
3.立足法治，积极在法律法规上明确开发区地位，下放更多的经济职能权限。
积极解决开发区管理机构法律地位不明，在区域经济社会管理中缺乏行政主体地位和行政执法资格的问题。对于城镇化发展的开发区，应当按照民主和法治的要求建立一级政府，形成以开发区管理体制为主导、开发区与行政区管理体制优势叠加的新体制，使之具有管理社会事务的合法性。新设立的开发区政府只需要设置社会管理机构，而不重复设置由管委会承担经济发展方面管理职能的机构。同时，又可以保留开发区管委会，延续“两块牌子一套班子”的体制，管委会仍然作为上一级政府的派出机构，利用其高规格授权的优势，行使经济开发的规划和调控职能。即开发区的经济开发职能和社会管理职能由名义上的两个组织分担，从而获得效率和合法性的平衡。由于一般地方政府所具有的经济建设职能在开发区由管委会承担，开发区的政府就成为真正意义上的公共服务型和社会管理型政府。同时，下放更多的经济职能权限到开发区，充分发挥开发区发展的机动性和灵活性。在海关进出口具体操作、外资管理制度、工商注册便利化等方面积极借鉴自贸区发展经验，创新机制。切实落实推进外商投资企业审批管理体制改革，指导外商投资企业进行网上备案，及时总结和帮助沟通解决外商投资企业审批改备案实践过程中存在的问题，进一步精简审批事项，降低企业经营成本，提高行政效率。
4.加快开发区经济管理体制改革，加速高端要素集聚，提升园区转型发展动力。
第一，从重引进到重持续，持续加大对掌握关键技术、拥有自主知识产权或高端管理水平的海内外领军人才、高层次管理和技术人才的引进支持力度，做好高层次创新人才所需如医疗、子女教育、留居、出入境、以及税收和股权奖励等各项特殊政策，保持和激发创新活力。第二，拓宽科技创新人才的流动渠道，健全人才流动的市场机制，完善科研人才双向流动制度，允许科研人员在职或离岗创业。注重物质激励，使人才的能力、贡献与报酬相匹配，建立以人才资本价值实现为导向的分配激励机制。第三，加快引进检验检测、研发测试、工程设计等技术服务领域企业，强化创新服务配套。加快发展风险投资公司、科技小贷公司、科技担保公司、股权投资基金等科技金融机构，有效化解创新过程中的高风险及资金短缺问题，共担风险。第四，以投资者满意为导向，加强软环境的塑造。加快建设与现代制造业相配套、与城市化进程相协调的现代生活服务体系，将开发区建设成宜业宜居的新城区。
（本报告为省商务厅2016年度重点课题前期成果，课题负责人王维，省社会科学院世界经济研究所副所长）
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