农村土地“三权分置”与农民增收

作者:冯淑怡   南京农业大学教授、博士、青年长江学者     

    [内容提要]通过对江苏省11个市128个村1156个农户调查数据的分析表明，当前农村土地“三权分置”下土地经营权流转对农户的增收作用只得到部分发挥：土地经营权流转有效促进了转入户农业收入和总收入的增长，但并未起到提高转出户非农收入和总收入的作用；土地经营权流转对总收入低且仍以农业收入为主的转入户的增收效果更为显著。基于此，要充分发挥农村土地“三权分置”对农民的增收作用，需要重点抓好以下方面：一是健全农村土地流转中介服务体系，降低土地流转交易费用；二是尊重农户土地流转自主权，警惕“资本下乡”与民争利；三是完善农村劳动力市场，提高农户非农职业技能。

    课题组基于对江苏省11个市128个村1156个农户的调查，对土地经营权流转对农户整体以及不同收入组农户的增收效果进行综合分析，在此基础上提出若干建议。

    一、“三权分置”下土地经营权流转与农户收入的现状与特征 

    1.农地流转市场较为活跃，且流转规模化特征明显。江苏省农地流转市场较为活跃，近半数被调查农户参与了土地经营权流转，而且农地流转的规模化特征明显。据调查，参与土地经营权流转的农户有492户，占总户数的42.6%，其中转入土地的农户比例为25.2%，转出土地的农户比例为17.4%。而且，转出土地的201户农户中，60.7%的转出户将土地流转给了种植大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等规模经营主体，促进了农地的规模化流转。

    2.农村当地非农就业比例较高，非农收入成为农户增收的关键。江苏省农村劳动力整体非农就业较为普遍，86.2%的被调查农户参与了非农就业，其中转出土地、未参与流转和转入土地的农户中分别有85.4%、87.0%和87.1%实现了非农就业，且选择当地非农就业的农户比例明显高于外出务工的。非农收入已成为江苏省农户收入增加的主要来源，在被调查的农户中，非农收入占总收入的比重为86.2%，且农户收入水平越高，其收入能否提高越取决于非农收入有无增长。随着收入水平提高，农户的非农收入占比由20.0%增至89.2%，且除低收入组外的其他收入分组农户的非农收入占比都超过60%，表明绝大部分农户能否增收的关键在于非农收入有无提高。

    3.转入土地农户的经营规模明显扩大，且其收入显著提高。农户转入土地后扩大了土地经营规模，促进了土地经营权的优化配置，提高了农业收入和总收入。据调查数据，转入土地的农户平均实际经营耕地面积为15.0亩/户，相对家庭承包耕地面积（5.5亩/户）扩大了近2倍。而且，转入土地农户的年户均农业收入为17359元，是未参与流转农户的2倍（8065元）；转入土地农户的年户均总收入（80154元）也显著高于未参与流转的农户（71709元）。

    4.转出土地农户的非农收入未能显著提升，总收入增长有限。与未参与流转的农户（63074元）相比，转出土地农户的年户均非农收入（71403元）虽有所提升，但统计上的组间差异并不显著。而且，转出土地农户的年户均农业收入（5551元）相较于未参与流转的农户（8065元）显著降低。但是，由于转出土地农户的非农收入占总收入的比重达到92.2%，其年户均总收入（77452元）稍高于未参与流转的农户。

    二、“三权分置”下土地经营权流转对农户的增收效果分析 

    1.转入土地农户实现了农业收入和总收入的增长。从农户整体看，土地经营权转入对农户的农业收入和总收入增收效果显著。与未参与流转的农户相比，转入户通过转入土地不仅扩大了经营规模，还降低了耕地细碎化程度（块均耕地面积由转入前的1.4亩增加为转入后的2.1亩），从而实现了规模效益，提升了农业收入。这种增收效果在中等收入的农户家庭中体现得较为明显，而且原来收入水平越低的转入户增收效果越显著。

    2.转出土地农户未能增加非农收入，且总收入不增反降。与未参与流转的农户相比，转出户的非农收入没有显著差异，但农业收入显著降低，导致其总收入偏低。可能有两方面原因：一是江苏省农户整体非农就业较为普遍，其中转出土地的农户有85.4%参与了非农就业，而未参与流转的农户也有87.0%实现非农就业，所以两者之间的非农收入差异不显著；二是部分地方政府为了发展规模经营而主导和推动农地集中流转，使得农业生产能力高或非农就业能力弱的农户被动员转出土地（如调查发现，将土地转给规模经营主体的转出户中，有34.5%转出土地并非自己所愿）。前者转出土地后因种植收入损失大导致农业收入降低，而后者转出土地后因难以实现劳动力非农转移而未能增加非农收入，最终导致总收入不增反降。

    综合来看，江苏省“三权分置”下土地经营权流转对农户的增收效果只得到部分实现。土地经营权流转有效促进了转入户农业收入和总收入的增长，但并未起到提高转出户非农收入和总收入的作用。

    三、促进“三权分置”下土地经营权流转发挥增收作用的对策建议 

    1.健全农村土地流转中介服务体系，降低土地流转交易费用。土地经营权流转对（尤其是低收入）转入户的增收效果显著，因此应该建立健全农村土地流转中介服务体系，降低农户参与土地流转可能面临的交易费用，提高农户转入土地的收益预期，进而扩大从转入土地获益和增收的农户群体。结合江苏实际，建议建立以村集体经济组织为主的农地流转中介服务体系，充分发挥村集体经济组织在农地供给方和需求方之间的媒介和桥梁作用。通过村集体经济组织提供土地流转信息发布、项目推介、协调关系等服务工作，节约农地流转的交易成本，提高农户的流转收益，进而扩大和增强土地经营权流转的增收效果。

    2.尊重农户土地流转自主权，警惕“资本下乡”与民争利。地方政府基于各种利益考虑（如加快发展现代农业），可能主导和推动农地集中流转，并且引入工商资本下乡经营农业。一方面，不具有非农就业优势的农户被动员转出土地，损失农业种植收入的同时又难以实现非农就业，最终增收困难；另一方面，农业生产能力高的农户不具有下乡工商企业的资本优势，能够承受的土地租金更低，进而可能被排挤在农地流转市场之外而难以扩大规模和增加收入，甚至被动员转出土地而遭受更大的损失。因此，需充分尊重农户在流转中的意愿和主体地位，应由农户自主决定承包地是否流转、流转给谁、价格如何确定、形式如何选择；同时，建立严格的工商企业租赁农户承包土地的准入制度，并且加强对进入农业生产领域的涉农企业和工商资本的跟踪监管，防止工商资本和基层权力联合起来与民争利，使得处于弱势地位的农户遭受权益损失。

    3.完善农村劳动力市场，提高农户非农职业技能。目前土地经营权流转未能充分发挥促进农村劳动力释放和农户非农收入增长的作用，考虑到非农收入仍是农户增收的关键，因此如何提高农户的非农收入将是江苏政府制定富民政策时亟待破解的问题。结合调查实际（农村劳动力非农就业已经较为普遍），政府继续完善农村劳动力市场，不仅要考虑农村剩余劳动力的非农转移数量，更要关注农村劳动力的非农就业质量，如非农就业是否稳定和非农收入高低。在引导农村剩余劳动力非农转移的过程中，政府应根据非农就业岗位的实际要求，定期向农业转移人口提供各种非农职业教育和技能培训，提高农户的非农职业技术素质和非农工作能力，增加农户的非农就业机会和收入来源，提高农户的非农工资水平，进而为农地流转和农户增收创造条件。