【内容提要】建立农民工现代社会保障制度，不仅是农民工市民化的基本标志，也是国家的一项重大责任。从目前看，农民工整体参保水平较低，制度设置层级不高，各自为政无法衔接，社保缴费负担较重，未能纳入救助体系。这主要是由于农民工就业不稳、客观条件差别大、受农村社保政策影响等原因造成的。为此建议：实行强制参加社保，推动城乡社保并轨，建立社保个人账户，原有权益转入社保。
在城镇化过程中，要实现农民工市民化，最关键的是公共产品的均等化供给，迫切需要建立并完善各类政策制度，特别是社会保障制度。
一、目前农民工社会保障制度存在的主要问题
我国社会保障制度的建立滞后于农民工的出现，虽已陆续形成了若干规定，但仍缺乏完整、健全的农民工社会保障制度。主要表现在：
1.整体参保水平较低。据国家统计局《2013年全国农民工监测调查报告》显示，农民工参加养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例，分别为15.7%、28.5%、17.6%、9.1%和6.6%，整体参保比例过低。
2.制度设置层级不高。现有农民工的社会保障制度设定多以市、县为单位。如果农民工流出本地区，账户无法转移，只能退保，而且退保只能退个人缴费部分，统筹部分仍留在当地。结果导致农民工流动时反复参保、退保，有的甚至在同一地区更换工作单位时也先退保、再参保。
3.各自为政无法衔接。目前，农民工的社会保障制度实行的是一地一策，相互不能转移接续。如广东等地实行的是“捆绑式”，要求农民工参加城镇各项保险项目，由就业单位和个人缴费。浙江省实行“低门槛进入，低标准享受”办法，以优惠缴费的办法扩大基本养老保险的覆盖面，但未来政府财政的支付压力很大。上海市、成都市实行单独的农民工社会保险制度，根据人的身份来设置社会保障制度，为以后并轨增加了难度。
4.社保缴费负担较重。目前，农民工社会保险总费率居高不下，对于企业和个人来说负担是比较重的。因而农民工和企业都有避缴倾向，双方很容易达成行动上的一致，能不缴就不缴，能少缴则少缴。同时，由于现行新农保、新农合缴费较低，农民工多数宁愿选择新农保和新农合，而不参加城镇职工养老，但参加新农保、新农合显然无法在城镇生活。
5.未能纳入救助体系。从计划生育方面看，农民工计划生育管理和服务经费已纳入流入地的财政预算，免费享受“三查四术”（查孕、查病、查环、人流、引产、上环和结扎）和避孕药具，但手术补助和独生子女奖励政策仍在户籍地执行。农民工被排斥在城镇低保救助体系之外。
二、农民工社会保障制度存在问题的原因分析
1.就业不稳、流动频繁。农民工的就业岗位五花八门，就业时间有长有短，有固定的也有不固定的，还有不少是临时工。这无疑为制度建构、制度约束带来极大困难。
2.客观条件差别较大。农民工年龄分布不均，从二十岁到五十多岁都有。他们的务工动机也千差万别，有的出来了就不准备回去；有的只是想出来赚点钱，将来还准备回农村养老。这样，农民工对参加社保的诉求就有很大区别，有的比较强烈，有的并不迫切。
3.农村社保政策影响。多数农民工之前在农村参加了新农保、新农合，个人缴费数额相当低。进城后要参加城镇职工养老保险、医疗保险，个人缴费就比之前提高很多。比较下来，这些收入水平较低的农民工们往往选择弃保。另外，进城农民工之前参加的新农保、新农合弃之可惜，政策上又不能衔接，这也限制了农民工参加城镇社保的意愿。
三、完善农民工社会保障制度建设的政策建议
社会保障制度包括养老、医疗、工伤、失业、生育保障等内容，是现代社会的基本制度。为数亿农民工建立现代社会保障制度，不仅是农民工市民化的基本标志，也是国家的一项重大责任。据测算，未来15年恰逢我国老龄化高峰，届时养老问题更加突出。所以，为农民工、特别是新生代农民工设置社会保障制度已到了关键阶段，必须进行战略考虑和统筹设计。
1.实行强制参加社保。根据农民工的实际情况，工伤保险、医疗保险、养老保险等基本保险必须作为刚性制度规定。就业单位必须为职工办理保险，个人有责任参加保险。随着国家关于进一步推进户籍制度改革措施的出台，农民工身份必将退出历史舞台。今后单位用工不再区分农民工和城镇职工，所有劳动者必须参加统一的职工养老保险、医疗保险、工伤保险等社会保障制度。现有的两亿多农民工群体也必须纳入各项社会保险制度之中。
2.推动城乡社保并轨。要将农民工的养老保险、医疗保险、工伤保险纳入城镇职工保险，而不是另立一套；或者采取过渡性办法，以后再并轨。农民工与城镇职工一样，主要在企业就业。企业必须同工同酬，同一工种使用城镇职工和农民工，劳动报酬应当是一样的。与此同时，农民工与城镇职工也应参加同样的养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险。农民工纳入城镇职工保险体系内，可以根据工资收入差别、缴费多少、基金积累待遇等有所差别。养老保险应分基础养老金和职业年金，所有职工的基础养老金相同，职业年金有所差别。
3.建立社保个人账户。为农民工统一建立社保个人账户，账户上记录个人积累基金。个人如果流动出该地区，应将其个人积累部分和统筹部分加以折算后一起流动，以此适应农民工高流动性的特征，不致其因为流动而利益受损。农民工将来如果回归农村，在城镇打工积累部分应加以折算。这样，即使在农村养老，在城镇打工所积累的基金也不至于受损。
4.原有权益转入社保。农民工从农村流动出来务工，其原来在农村的承包地自愿流转，所得应优先纳入养老保险、医疗保险缴费范畴，以增加养老保险、医疗保险基金积累。此外，对于他们农村的宅基地权益、集体资产权益也应当有相应的制度设计，使这些权益转化成为现代市民权益的积累。这其中最主要的是社会保障制度和平等享有住房补贴，而不应是一边在农村的“三权”受损，另一边农民进入城镇后两手空空，一大堆问题都要政府来解决。
研究基地：江苏城乡一体化研究基地
承担单位：南京师范大学
首席专家：邹农俭、黄 健、龚维斌
课题负责人：邹农俭
