农村基层卫生服务体系建设的问题与对策建议
发布时间：2015-02-15
稿件来源：江苏社科网
【内容提要】近年来，我省农村卫生服务体系总体得到了较好发展，基本建立具有较高可及性的农村服务组织网络，基层卫生服务能力得到明显提高，基本卫生服务得到较好提供，为实现农村居民人人享有基本卫生保健打下良好基础；同时也还存在着诸多亟待解决的问题。为此，提出以下建议：明确政府健康责任，改革卫生投入机制；优化卫生服务体系布局，提高卫生服务的可及性；加强基层卫生人才队伍建设，提高基本卫生服务质量；完善薪酬分配制度，调动医务人员积极性。
编者按：为配合全省推进民生幸福工程暨建设现代医疗卫生体系会议的召开，省社科联组织省决策咨询研究基地及有关方面专家学者，围绕民生幸福工程开展研究，形成专题系列决策咨询报告。近期陆续上报。
全省7900万人口中有约3000万农业人口，农村居民人人享有基本卫生保健，是民生幸福的重要内容，也是率先基本实现现代化的短板，迫切需要加强。
一、农村卫生服务体系建设的成绩
1.农村基层卫生服务组织体系基本建立。除南通、宿迁等少数地区的卫生院改制为民营机构外，其他所有地区每个乡镇至少有一所政府举办的乡镇卫生院，实现了每个行政村有一个集体办的村卫生室建设要求。据2013年国家卫生服务调查，我省农村地区94.1%的居民可以在15分钟内到达最近的医疗点，全省农村地区“15分钟健康圈”基本形成。
2.基层卫生服务能力建设得到加强。近年来，省有关部门出台加强基本医疗能力建设的相关文件，推进乡镇卫生院特色科室建设，开展示范乡镇卫生院创建活动，共有281个乡镇卫生院达到省级示范标准，乡镇卫生院领办村卫生室，全省乡村一体化管理的村卫生室达到了60%以上，在16个县（市、区）开展乡村医生签约服务试点，启动乡村医生实用技能进修制度。
3.农村居民新农合制度基本实现全覆盖。我省于2003年启动新农合制度试点，到2005年基本实现农村居民新农合制度的全覆盖，新农合参合率近年一直稳定在98%左右，2014年人均筹资额达到了438元。2013年全省新农合住院医疗费用政策补偿比达到了乡镇卫生院85%、县级医院70%以上，平均实际补偿比也达到了50%以上，“看病贵”问题得到明显缓解。
4.基本卫生服务得到明显加强。2012年，乡镇卫生院病床使用率达到了58.1%，苏北地区达到了61.8%。2013年全省在乡镇卫生住院人次占县域住院人次的比例达到了40%以上，远高于全国同期基层卫生机构住院人次占住院总人次23.8%的水平，卫生资源得到较好利用。
二、农村卫生发展面临的主要问题
1.卫生资源总量不足，结构不合理。首先，基本卫生服务体系功能定位与需求难以有效对接，不能满足群众健康服务需要。一方面，由于对基层卫生服务体系的功能定位不合理，片面理解以公共卫生服务的重点，对医疗服务的重视程度不够，基本医疗功能弱化；另一方面，长期重城市轻农村、重上层轻基层的卫生发展模式，使得基层卫生资源总量不足、质量低下，形成了卫生资源配置的倒三角，医疗资源配置与健康需求分布不相适应。其次，由于多种因素的综合作用，导致基层卫生人才严重短缺，制约了基本医疗卫生服务的提供能力。由于基层卫生机构人员待遇低，生活条件、工作条件、职业发展机会等都较城市大医院有很大差距，甚至连城市社区卫生服务机构都不如，无人愿意到农村基层工作。再次，基层卫生机构没有真正的用人自主权，需要的人进不来，无用的人出不去，导致基层卫生队伍素质难以提高。
2.基层卫生机构布局不合理，影响服务可及性。我国的农村卫生机构一直延用随行政区划设置的原则。过去10多年大规模的乡镇合并，简单地强调每个建制镇举办一所乡镇卫生院，多余的机构进行合并、降格为门诊部或社区卫生服务站等，使得乡镇卫生院的服务半径越来越大。近年来，随着乡镇卫生院合并和规模扩大，越来越多的乡镇卫生院升格为二级医院，向医院服务模式转变，提供基本医疗和公共卫生服务的乡镇卫生院进一步减少，严重影响了农村居民的基本卫生服务可及性。
3.基层医疗服务能力弱化，难以满足居民医疗服务需求。镇城化进程在改变人们生活方式和生存环境的同时，对医疗服务体系的功能定位和发展模式也产生了明显的影响。我省在农村城镇化过程中，很多地区对原农村卫生服务体系进行了相应的调整，过早引入了社区卫生服务模式。乡镇卫生院过早地转化为社区卫生服务中心和开展全科医学服务模式，医疗服务和住院服务功能被弱化，难以满足这些地区居民的需求。
4.基层卫生队伍积极性下降，服务效率不高。目前在基层卫生机构实行的绩效工资制度，总体收入水平虽有明显提高，但由于与服务绩效挂钩的比例小，员工间实际收入差距缩小，导致绩效工资并没有真正体现基于绩效的收入分配原则。由于收入差距小，工作付出与收入关系不大，过去是卫生院顶梁柱的业务骨干的收入大幅度下降，工作积极性、主动性也受到很大影响。因此，绩效工资并没有真正发挥调动积极性的作用，未能很好地体现新医改“调动积极性、提高公益性、保障可持续性”的发展要求。
5.基本公共卫生服务提供能力不足。公共卫生人力不足，与越来越繁重的任务形成了突出的矛盾。如我省一个服务人口3万左右的乡镇卫生院，专职公共卫生人员通常5人左右，难以高质量地完成基本公共卫生服务。这种情况下要保证服务质量，必须挤占医疗服务人员的时间，这就更进一步弱化了卫生院基本医疗服务的功能。
三、加强农村卫生服务体系建设的对策建议
1.明确政府健康责任，优化卫生投入机制。要切实加大政府对农村卫生服务的财政投入。增加乡镇卫生院和村卫生室的硬件建设，提高其服务能力；加大人员经费投入，提高待遇，吸引更多高层次医务人才到基层服务；增加培训经费的投入，提高基层卫生人员的知识和技能。同时，要优化卫生投入机制，建议加强绩效考核，建立按绩效支付的经费投入机制，在人员经费、培训经费的投入方面，均应与卫生院整体绩效挂钩，以调动基层卫生机构负责人和卫生人员主动提高服务质量和效率的积极性。
2.优化卫生服务体系布局，提高卫生服务的可及性。目前，尽管全省农村居民已基本实现15分钟内到达最近医疗点的就医便利性目标，但由于这些医疗点多数为村卫生室，目前的服务能力较弱，对多数健康问题的处理能力不足。因此，建议基层医疗机构的设置要打破行政区划的限制，以农村居民居住地分布为依据，按服务人口和服务半径进行基层医疗机构的合理布局规划，努力消除农村居民就医的空间障碍，提高高质量卫生服务可及性。在进行卫生资源配置时，首先，要向基层卫生机构倾斜，努力促使目前卫生资源的倒三角分布状态逐步向正三角或梯形状态转变，以满足不同层次的医疗服务需求。其次，完善县乡村三级卫生体系建设，实现三级网间职能明确、业务协作、优势互补，最大限度地发挥有限卫生资源的健康保护作用。
3.加强基层卫生人才队伍建设，提高基本卫生服务质量。首先，提高镇村卫生人员的待遇，吸引更多的高素质人才到农村基层卫生机构服务。要努力缩小相同服务能力的人员在不同层次机构间薪酬待遇的差别，对于医务素质和技术能力相同的卫生技术人员，在基层工作的收入至少应不低于县级及以上医疗机构的平均水平。可以先采取建立乡镇卫生院技术骨干队伍，并建立骨干人才专项津贴的方式，以后逐步从薪酬制度方面加以完善。其次，制定并实施加强村级卫生队伍的政策。我省很多地区都在开展乡村医生签约服务的试点，探索建立家庭医生制度。但由于乡村医生整体素质不高，这种签约服务无论在提供直接服务和提供健康指导方面，均不能满足居民需要。建议在乡镇卫生院增加适当的事业编制，对达到执业助理医师及以上资质的村级卫生人员实行编制管理，由财政提供经费和待遇保障，以此鼓励村级卫生人员主动提高业务能力，并引导更多有资质的卫生技术人员到村卫生室工作，为家庭医生首诊制的实施提供人力保障。第三，加大卫生人才培养力度，提高基层卫生队伍的整体水平。各级政府要增加人才培养经费预算，明确基层人才培养需求，有计划地开展基层卫生人员有针对性的进修和培养。可通过在县级医院设立部分县乡共享编制，用于县乡人才交流的周转岗位，解决优秀人才下不去的问题，实现乡镇卫生院人才流动的常态化、合理化，为乡镇卫生技术人员提供更多进修提高的机会。
4.完善薪酬分配制度，调动医务人员积极性。要根据医疗卫生服务的特点，提高医务人员的薪酬水平，完善薪酬分配制度。由于医疗服务的技术密集和知识密集的特点，医务人员无论是培养投入和劳动投入，都远高于一般事业单位职工。因此，要合理确定医务人员薪酬水平，建立真正体现按劳分配、优绩优酬的分配原则。要严格绩效考核，建立基于绩效工资分配方案，可以在保证每个职工基本生活的前提下，将大部分的收入分配纳入绩效考核发放。在绩效考核时，既关注服务数量，更要关注服务质量和居民满意度。
课题名称：农村基层卫生服务体系建设研究
课题负责人：陈家应 南京医科大学教授、博导
分享到：
本社地址：南京市建邺路168号4号楼 邮编：210004 电子邮箱：qz@qunzh.com
办公室电话：(025)83219816 违法和不良信息举报电话：(025)83246532,(025)83219815
中国互联网举报中心:https://www.12377.cn
Copyright @ qunzh.com all rights reserved 群众杂志社版权所有 苏ICP备10218479号
互联网新闻信息服务许可证32120180001号
