全面实施乡村振兴战略 推进江苏农业农村现代化

“乡村振兴”决策咨询系列报告之一 

（作者：周应恒，南京农业大学教授，江苏农业现代化决策咨询基地、金善宝农业现代化研究院首席专家；严斌剑，南京农业大学副教授） 

    [内容提要]江苏作为经济大省、农业大省，城乡发展一直走在全国前列。全面实施乡村振兴战略，能够有效解决长三角以及周边地区人口对生态休闲的高品质生活需求，更好发挥江苏乡村蕴含的“锦绣江南、水韵江苏”的文化价值，为我国乡村振兴与城乡融合发展探索出一条有示范价值的道路。江苏实施乡村振兴战略，聚焦缩小城乡收入差距问题、农业融合度不够的问题，乡村文化彰显不够的问题。建议：1.因地制宜分类指导规划，为打造多姿多彩的乡村提供规划引领；2.构建农业农村现代化监测评价指标体系，为推进乡村振兴战略提供决策依据；3.在城乡融合中加大整合财政支农的方向和力度，为推进乡村振兴战略提供保障。

江苏是我国经济大省和农业大省，城乡一体化建设一直走在全国前列，在全面实施乡村振兴战略的过程中，应找准重点和难点，建立健全城乡融合发展的体制机制，为全国其他省区提供有价值的经验。 

　　一、江苏全面实施乡村振兴战略的独特意义 

　　首先，江苏实施乡村振兴战略能够有效解决长三角以及周边地区人口对生态休闲的高品质生活需求。近年来，乡村生态旅游愈加火爆，无论带动农民增收，还是村庄环境整治，都是好的载体。据不完全统计，全省拥有各类业态的田园休闲农庄、乡村俱乐部、乡村旅游区(点)等经营单位7000余家，从业人员达30万，人均年收入突破2万元。同时，江苏的地理区位和气候条件决定了江苏农产品的多样性。江苏不仅是我国粮食主产省区之一，也是众多优质特色农产品的产地，有阳澄湖大闸蟹、盱眙小龙虾、南京桂花鸭、阳山水蜜桃、东台西瓜、高邮鸭蛋、邳州大蒜、射阳大米、泗洪大枣、镇江香醋等一系列国内外知名品牌。江苏乡村振兴战略的实施有利于这些农产品的提档升级，更好地满足国内外居民对优质农产品的需求。 

　　其次，江苏全面实施乡村振兴战略能够更好发挥江苏乡村蕴含的“锦绣江南、水韵江苏”的文化价值。江苏作为鱼米之乡，自古以来也都是文人墨客不吝笔墨、钟恋有加的地方，“能不忆江南”体现了从古代开始人们就对江南地区具有独特的感情。“小桥流水人家”更是表达了超越江南田园风光的一种精神状态。江苏乡村有浓厚的集体观念和文化意识，从改革开放初的乡镇企业繁荣到现在的集体经济壮大，都是这种集体观念意识在经济领域的体现。目前，江苏有闻名遐迩的江南古镇，也有江宁周村、常熟蒋巷、宜兴善卷、江阴华西、淮安刘老庄等众多集发展之美、生活之美、生态之美、人文之美为一体的乡村，既让旅客得到身体放松，也体验了江南的独特文化。乡村文化价值的提升，将使得乡村不再是与城市对立的单元，而是具有独特的社会形态和生命力，与城市互相补充满足人们的物质与精神需求的家园。 

　　第三，江苏全面实施乡村振兴战略，率先推进农业农村现代化，能够为我国乡村振兴与城乡融合发展探索出一条有示范价值的道路。江苏城乡一体化建设一直走在全国前列，尤其是苏州城乡发展一体化试点为国家层面的改革提供了有价值的经验。江苏全面实施乡村振兴战略，在乡村生产发展的基础上，通过乡村一二三产业融合发展与集体经济的壮大，实现产业兴旺；在村容整洁的基础上，通过生态环境治理与村庄整体景观规划建设提档升级，实现乡村生态宜居；进一步加大文化教育事业投入提高乡风文明水平；在乡村民主管理的基础上，通过自治、法治、德治实现治理有效；在农村居民生活宽裕的基础上，通过富民优先的一系列政策措施，实现村民生活富裕。江苏在新时代通过这一系列探索，必将为全国其它省区提供有价值的经验。 

　　二、江苏全面实施乡村振兴战略的重点和难点 

　　近年来，江苏城乡经济社会取得了重要进展。2016年城乡居民收入比为2.29，是全国城乡收入差距最小的省份之一，具有较强的农村集体经济基础。面向新时代新要求，江苏全面实施乡村振兴战略的重点、难点主要有以下几个方面。 

　　1.聚焦缩小城乡收入差距问题，着力保障农民持续增收。当前，农产品结构性过剩引起农产品价格下跌，阻碍了农村居民农业经营性收入增长。确保农民收入持续稳定增长，缩小城乡收入差距以及地区发展的不平衡，仍然面临较大压力。因此，如何提高江苏农业产业竞争力，让农民得到更多实惠很重要。农村居民的非农经营收入和工资性收入既受到宏观经济环境影响，也受到城乡一体化体制影响。需要在加快农村劳动力转移的过程中，建立城乡融合发展的体制机制，促进城乡要素的双向流动和优化配置，打破各种限制农民创新创业、阻碍农村产业发展的制度约束条件，消除农村居民在城镇就业的歧视性制度。以富民为核心，加快农村集体产权制度改革，赋予农村土地和房屋更多权利，发挥我省集体经济基础好的优势，促进农民财产性收入和集体经营收益分配增长；农村居民转移性收入则与财政转移性支出密切相关，要落实农业农村优先发展要求，创新并优化各种农业农村支持政策，最大限度增加农民收入。 

　　2.聚焦农业融合度不够的问题，着力做大做强江苏农村产业。农业发展是乡村产业兴旺的前提。当前农业供给侧结构性改革深入推进，提高农业竞争力，提高农产品附加值，是江苏农业发展的重点方向。作为农业大省的江苏，农产品数量众多，但产品附加值还不高；农业企业众多，但产业组织化程度不高；农业科研平台众多，但真正适合农业需要能推广运用的技术不多；财政投入众多，但没有形成政策合力。同时，由于体制机制障碍，城市资本等先进要素还不能完全渗透到乡村产业建设中去，一二三产业融合推进步伐有待加快，农业在三产融合过程中仍是短板，农业支持保护制度还不尽完善。因此，要在“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念指导下，积极培育农村农业发展新业态、新动能，推进品牌化建设，促进三次产业融合发展。 

　　3.聚焦乡村文化彰显不够的问题，着力提升江南文化的多元价值。相比于乡村的经济价值，乡村的生态价值和文化价值挖掘得还不够。为了经济价值而破坏乡村生态环境的行为仍有发生。对乡村传统优秀文化建设重视不足，乡村文化传承功能减弱。在乡村建设中，存在千篇一律、雷同化现象，对不同乡村的自身特色关注和挖掘不够。江苏是江南文化的故乡和主体，江南文化在农村产业发展、文化传承、乡村治理、生态休闲、社会和谐等各方面具有非常深厚的内涵，在乡村振兴战略的实施中，特别需要研究挖掘和保护发展江南文化。因此，江苏全面实施乡村振兴战略，需要不断挖掘乡村多种功能，彰显江南文化多元价值，完善乡村治理，探究乡村在城镇化进程中的边界，总结在一些地区出现的“逆城市化”中的乡村发展经验，推进特色乡村建设，激发乡村发展内生动力。 

　　三、江苏全面实施乡村振兴战略的政策建议 

　　江苏全面实施乡村振兴战略，需要加快创新城乡融合体制机制，在乡村振兴战略的框架中统领全省“三农”工作，率先推进农业农村现代化，为全国其他省区提供有价值的经验。 

　　1.因地制宜分类指导规划，为打造多姿多彩的江南提供规划引领。规划引领是重要的公共政策手段。实施乡村振兴战略，需要考虑江苏区域功能定位及乡村区位和禀赋特征。在突出“水韵江苏、锦绣江南”特色的总体规划下，加大财政支持力度，使全省乡村基础设施与公共服务达到一个标准水平，然后根据各地实际情况分类指导、有所侧重。逐步提高乡村的基础设施和公共服务的整体水平，为产业兴旺提供基本条件，为生态宜居提供基础设施，为乡风文明提供舆论引导，为治理有效提供组织基础，为生活富裕提供支持保障，实现乡村可持续发展。 

　　按照“1+3”重点功能区战略，对不同地区采取不同规划要求。扬子江城市群地区，目前已经有较好的发展基础，要侧重发展江南特色的生态休闲旅游产业，加强乡村文化开发，发挥农业多功能性，推进集体经济改革提质增效；江淮生态经济区，要发挥里下河、淮河、洪泽湖等资源环境优势，加强生态环境保护，提高生态竞争力，突出水乡特色田园风光，把绿水青山建设成金山银山，满足人们日益增长的美好生态环境需要；沿海与淮海经济区，要立足沿海与平原地区优势，进一步促进乡村一二三产融合发展，壮大集体经济，发展沿海特色乡村产业。 

　　2.构建农业农村现代化监测评价指标体系，为推进乡村振兴战略提供决策依据。为了准确了解这一战略的实施进度，需要构建科学完善的江苏农业农村现代化监测指标体系。这个监测指标体系不是政绩考核体系，而是为了解各地乡村振兴状况提供综合全面的展示和指引，并能够为相关政策制定和调整提供现实依据。通过这样的监测指标体系，不仅要与国家农业现代化指标体系相衔接，还应结合江苏特点，全面反映农业农村现代化“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。通过该评价指标体系，能够充分彰显各地区乡村发展的优势与特色，又能找出各地区存在的短板并及时加以弥补，同时也能明确发展的阶段和目标。 

　　具体来讲，在产业兴旺方面，要考虑不同地区的产业差异，突出当地特色产业发展状况，以及村民对这些产业的实际参与情况。在生态宜居方面，既要整体提高基础设施与公共服务标准化水平，注意绿化建设、下水处理、垃圾分类等绿色公共服务项目，也要突出不同乡村的实际情况对生态环境建设有所侧重。在乡风文明方面，既要提高农村文化教育、医疗卫生等事业发展整体水平，也要充分考虑各地在文化习俗方面的差异。在治理有效方面，既要加强和创新农村社会治理，加强基层民主和法治建设，让社会正气得到弘扬、违法行为得到惩治，使农村更加和谐、安定有序，又要根据地方特色，发挥乡贤、能人的力量，紧紧围绕“人”这个核心，积极创新基层社会治理理念和模式，推进“德治、法治、自治”建设，不断探索基层社会治理的有效路径。在生活富裕方面，既要关注村民的收入水平，也要关注其健康状况和主观幸福水平。 

　　3.在城乡融合中加大整合财政支农的方向和力度，为推进乡村振兴战略提供保障。不仅要扭转城镇偏向的财政政策，更要建立长期稳定向乡村倾斜的财政制度。建立城乡融合的公共财政制度，优化保障公共财政对乡村公共项目支出。进一步加强高标准农田建设和农业设施建设，完善乡村基础设施，为乡村产业兴旺提供物质基础。调整财政补贴政策，重点向增加农产品附加值倾斜，促进农村一二三产业融合发展。积极运用财政手段引导资源要素向高收益的新业态、新产业流动。加强乡村基础设施建设，使农民生活变得生态宜居，使农民生产变得高效便利；加大财政转移支付力度和生态补偿力度，提高对乡村环境整治力度，为绿水青山也是金山银山提供物质激励，为乡村生态宜居提供财力保障。加强对乡村教育、医疗基本公共服务投入，提高对乡村文化事业支持力度，营造文明乡风。把乡村工作经费纳入城市统一社区工作经费，保障乡村基层治理平台有效运转。通过财政支持提高乡村居民养老保险、医疗保险等社会保障水平，降低乡村社会风险，提高乡村生活富裕水平。