【内容提要】目前，我省推进土地确权登记工作取得比较明显成效，同时也存在一些瓶颈制约，主要有基层干部和农民认识不清，农民担心土地确权后农地不再调整影响公平，省级财政投入偏低，易出现“反公地悲剧”等。分析其原因，主要是相关法律政策之间不一致，积累的人地矛盾多，基层工作积极性不高。为此建议：一是优化顶层设计，完善国家和省级相关法律规章制度；二是加大对农村财政投入，落实经费保障和技术支撑；三是完善农村基层民主建设，保障农民政治权利；四是推进农村产权制度改革，提高农民经济利益。
编者按：为配合全省推进民生幸福工程暨建设现代医疗卫生体系会议的召开，省社科联组织省决策咨询研究基地及有关方面专家学者，围绕民生幸福工程开展研究，形成专题系列决策咨询报告。近期陆续上报。
做好农村土地承包经营权确权登记工作，是保障农民合理利益、增进民生幸福的重要举措，有利于增加农民收入、促进农村稳定、推动城镇化进程，要在总结以往试点经验的基础上，积极稳妥地加以推进。
一、我省农村土地承包经营权确权登记进展情况
从2009年海门市成为农业部确定的全国首批农村土地承包经营权确权登记试点单位以来，我省此项工作稳步推进。目前正在全省16个县（市、区）和其他每个县（市、区）一个乡镇开展整体推进试点，2015年全面推开，2016年总体完成。我省土地确权工作主要取得以下四个方面的进展：
第一，土地确权的认识明显提高。通过宣传阐释、试点工作总结、专题培训等方式，广大干部和群众逐步认识到这项工作对于完善农村基本经营制度、赋予农民更多财产权、促进土地流转、维护农村和谐稳定的重要作用，为工作的顺利开展奠定了思想基础。
第二，土地确权的方法基本成熟。我省紧紧抓住依法、合规、尊重农村实际和农民传统习惯，建立了“六步走”的操作规程和“三个一”的登记模式。“六步走”的操作规程即宣传发动、业务培训；踏田核实，绘制图籍；图表公示，查漏纠错；申请登记，上门服务；农户资料，张榜公示；登记资料，归档留存。“三个一”的登记模式即“一组一图”、“一组一簿”、“一户一档”。
第三，土地确权的模式有所创新。原则上，我省要求尽量以确地为主。同时，允许在符合“四个条件”和“三种类型”的地区实施“确权确股不确地”。其中，“四个条件”是人均耕地面积少、地貌发生改变、土地整体流转并都成立土地股份合作社、社会经济发展水平较高而土地的社会保障功能较弱。
第四，土地确权的效果比较明显。在试点地区土地确权后，农民有了经营权证，不再担心土地流转带来纠纷，提高了土地流转的积极性。土地确权后也把本应属于集体而散落在农户手中的地做了清理和收归，再由村集体发包给农户，提高了村集体收益。土地确权后，为土地流转、贷款、抵押做了准备，有利于农民财产性收入的提高，也有利于农民在遇上征地的时候能够保护自己的权益。有能力的村民则把土地集中起来，促进农业规模经营，有利于新型农业经营主体的培育，提高农业经营收入，保障农产品安全。
二、推进土地承包经营权确权登记的瓶颈制约与原因
1.对土地确权及今后相关政策仍有认识不清。有些人认为确权登记就是为了流转，如果不流转就用不着确权，所以对确权积极性不高。也有人认为确权是为了土地私有化，确权之后土地将无法再调整，反而容易激化农村社会隐藏的矛盾。同时，在对土地承包起止时间的理解上，由于目前没有明确政策，这也影响了农民对土地确权工作的准确认识。
2.担心土地确权后农地不再调整而影响公平。如果简单按照二轮承包期的人地关系宣布长久不变，将留下很多遗留问题。因为原来宣布二轮承包期为30年，但实际上很多地方都约定以村小组为单位三五年调整一次，这就导致土地实际承包经营状况发生了较大变动，与二轮承包确权和发证的情况不相吻合。现在突然宣布永久不变，可能引起现在无地人口的不稳定。一些地方农民希望等村内新一轮土地调整后再确权，也有地方农民以允许今后村内土地调整作为确权的条件。
3.省级财政投入偏低。据测算，从我国一些试点实践看，从地块实测、建立档案、颁发证书到建设数据管理系统平台，亩均工作经费需要25元左右，而省里面每亩8元的补贴与此有很大差距。我省农户家庭耕地承包合同面积为5104万亩，实际面积有6907万亩，按照实际面积核算，地方财政缺口达11.7亿元。
4.部分地区易出现“反公地悲剧”。土地确权后，固化了原来的土地格局，在一些地区反而阻碍了土地流转。土地确权进一步强化承包户对具体地块的占有权，就导致细碎土地整合为宜耕地块的难度更大。日本农业规模经营发展的最大障碍就是土地私有制下农民对土地的强烈偏爱，导致土地利用效率不高，这对我们是一个很好的警示。
5.流转后承包土地四至的确认较为困难。一些地区为了发展规模农业，对流转后的土地进行重新平整，地貌发生了变化，农户承包地之间原有的四至界线（四个方位与相邻土地的交接界线）不清楚。而且原有的四至只是一个相对模糊的概念，难以解决实际面积与承包面积差距，导致土地流入方和流出方之间出现利益纠纷。
上述问题的出现，既有制度上的原因，也有技术上和激励上的原因。
第一，相关法律政策之间不一致。2014年中央一号文件提出“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”，但现行《土地承包法》和《土地管理法》都明确“土地承包期限30年”，而且承包期内对于个别农户的土地“经三分之二以上成员或成员代表同意”还可以调整，这与土地承包经营权的“物权化”属性相矛盾；中央一号文件提出允许“三权分离”，但《土地承包法》尚未将承包权与经营权分开，尚未明确“经营权证书”由谁颁发；中央一号文件明确“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”，但《担保法》规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。农村土地的承包、流转、经营，征地补偿费的分配，以及承包合同纠纷，都会涉及到农村集体经济组织成员资格的认定。《省农村土地承包经营权保护条例》中原则性列举了成员资格认定的七种类型，但仍无法解决错综复杂的现实问题，难以在实际工作中准确把握。
第二，土地确权工作牵涉面广，工作量大，积累的人地矛盾多。首先，随着城镇化推进和土地流转，一些承包地四至不清，地形变动较大，这就增加了测量上的难度。其次，随着老人的离去和新生儿的降临，不同家庭人均承包地面积已出现较大差异，虽然有些地区会做一些调整，但仍然难以解决人地分配的矛盾。
第三，收益不明，基层工作积极性不高。村集体与地方政府在确权登记、土地流转中想挣得更多的集体收益；农民则渴望在确权登记中有更长久、更稳定的承包权和使用权，希望确权证给家庭带来更多的收益。如果确权登记工作在流转收益分配机制尚未明确的情况下就全面展开并快速推进，很可能会埋下三方利益纷争的隐患。由于顾及社会稳定，地方政府在农村土地承包经营权确权登记试点中异常谨慎，甚至不积极。
三、推进农村土地承包经营权确权登记的对策建议
针对上述问题，按照十八届三中全会精神，借鉴国内外经验，为保障农民合理利益，顺利推进农村土地承包经营权确权登记工作，提出以下四个方面的建议：
1.优化顶层设计，完善国家和省级相关法律规章制度。从国家层面对《土地承包法》及相关法律法规加以修订完善，研究出台《农村土地承包经营权继承法》；修订《担保法》、《物权法》中与农村改革内容有冲突的部分，完善相关法律法规。建议省政府在充分调研的基础上，制定《江苏省村集体经济组织条例》，出台《农村集体经济组织成员界定办法》或原则性指导意见，以明确农村集体经济组织成员资格认定标准。尽快出台验收标准，以防止“返工”和工作质量不高的情况，真正做到“确实权、颁铁证”。建议放宽对产权交易所工商登记中必须由省政府批准的条件，允许各级地方政府所扶持建设的农村产权交易市场具有明确的企业法人地位，使产权交易合法化。
2.加大财政投入，落实经费保障和技术支撑。建议进一步加大对土地承包经营权确权登记试点工作的组织领导力度，提高经费补贴标准，协调国土、财政、农业、法制、信访、档案等多个部门的力量，充分利用各种社会相关力量，共同推进试点工作的顺利进行。建立统一的农村土地确权信息管理系统，包括权属调查、地籍测量、土地登记、土地交易、文件和纳税信息，逐步实现土地确权信息网络交融、动态更新和成果共享。
3.完善基层民主，保障农民政治权利。要充分依靠农民群众，对土地清查、丈量、确权、登记的每个环节必须实行民主协商和民主决策，以解决纠纷矛盾。对试点中涉及的重大问题，必须事先征求群众意见，取得群众的理解支持，努力实现群众满意；对大多数群众坚决反对的事情，不得硬性操作。可以尝试培育村民议事会，使其成为村里的“立法”组织，调节村里的纠纷或全村要决定的事情，把土地确权过程中的很多问题交由农民自己解决。政府则是做好引导和监管工作。
4.推进产权改革，提高农民经济利益。要巩固土地确权成果，让农民得到实惠。首先，要盘活农民土地资产，进一步推进农村相关产权制度改革，提高农民财产性收入。要规范土地流转行为，完善农村产权交易平台，创新土地流转机制，并推进土地经营权抵押融资。其次，要培育新型农业经营体系，提高农民农业经营相关收益。推进土地股份合作社，通过确权地入股、自主协商、统一经营，配套以科技、农资、公共品牌和金融服务，且配备职业经理人，以提升农业经营水平。三是推进农村政经分离，发展新型农村集体经济组织。为适应农村改革需要，村级组织应建立新型农村集体经济组织的法人治理结构，包括股东、股东（代表）大会、董事会、监事会和总经理、经营管理部门等，并通过章程规范各项权力在法人治理架构之间的分配。
研究基地：江苏农业现代化研究基地
承担单位：南京农业大学
首席专家：周应恒
本课题负责人：严斌剑
