以城市更新推动社区适老化改造的对策建议

　　3月5日，习近平在参加十四届全国人大一次会议江苏代表团审议时指出，人民幸福安康是推动高质量发展的最终目的，要紧紧抓住人民群众急难愁盼问题，采取更多惠民生、暖民心举措。江苏作为人口大省已经迈入中度老龄化社会，预计 2030 年全省 60 岁及以上老年人的占比将超过30%，进入重度老龄化社会。面对不断加剧的人口老龄化挑战，基于城市发展从增量扩张向存量提质转变的阶段性要求，江苏应以城市更新为抓手，高质量推进社区适老化改造，在打造示范型老龄友好城市上“走在前列”。

　　一、以城市更新推动社区适老化改造的必要性 

　　党的二十大报告提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”。习近平总书记指出要将积极老龄观、健康老龄化理念融入到城市规划建设管理、城市转型更新发展的各方面，着力打造老年宜居环境。这是新发展阶段城市建设的新要求，也是推进城市高质量建设的必然选择。适老化城市建设通过为老年人群的社会活动提供充分的便利，消除老年人进入公共空间、融入社会群体的空间障碍，让老年人有条件、有能力、有尊严地参与到社会生活中，实现老年人的个体价值与幸福。与此同时，国内城市更新的内涵不断深化，已经由注重外部建筑提升转向内部功能提升阶段。而城市老旧社区存在基础设施落后、服务设施单一、存量空间低效利用等问题，无论从功能配套还是生活环境上，都无法满足老年群体的需求。促进城市更新和社区适老化功能改造二者结合，增强制度设计及执行过程中的系统性、协同性，高标准的适老化改造应成为城市更新的重要内容。坚持以人为核心，注重适老化的功能导向，推进城市更新向注重社会效益与可持续的方向转型，有助于城市功能和城市品质的提升，不断满足日益增长的社区支撑的城市养老服务需求。 

　　新时代的十年，江苏积极推进老年人家庭适老化改造、城市无障碍设施建设、养老服务设施完善等，取得了积极成效。2015年，江苏以“居住宜老、设施为老、活动便老、服务助老、和谐敬老”为理念，在全国率先开展适宜养老住区建设试点示范工作。2018年，在适老住区的基础上增加宜居内容，提出推进省级宜居示范居住区建设，创建了 400 多个省级宜居示范居住区。2019 年，提出美丽宜居城市建设，将适老化建设工作融入住区综合整治、街区整体塑造、建筑品质提升等试点项目中系统推动。2020年以来，在全省面上推进城镇老旧小区改造工作，把适老化改造纳入重点改造内容。2022年12月新修订的《江苏省养老服务条例》 坚持问题导向，从加强设施规划、突出家庭赋能、统筹服务资源等方面对推动居家社区养老服务高质量发展的条款内容进行了进一步扩充完善。加强居家和社区养老服务供给，建设“15分钟养老服务圈”，重点完善社区养老服务设施，以住区为核心，统筹布局老年人便民生活、养老服务、健身休闲等设施，形成“住区—街区—社区”联动的格局，持续推动居家社区养老服务提质增效。但是，面对城市快速老龄化产生的新需求，特别是与构建示范性居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系的要求相比，单一的以社区为中心的养老服务支持体系已经难承其重。促进更高层面的城市更新计划与行动，与城市社区的适老化改造相结合，一方面有助于统筹城市空间功能的改造，加快提升老龄友好型城市建设的成效；另一方面则可以通过社区空间的功能细分，以适老化的空间服务与平台建设，实现社区支撑的养老服务水平提升。 

　　二、推进城市更新提升适老化改造成效的对策建议 

　　江苏在现代化建设新征程上要“勇挑大梁、走在前列”，必须针对江苏人口老龄化的新形势新特点，将城市更新、城镇建设与老龄友好城市建设理念有机结合，打造发展模式适合、服务供给适当、情景体验适意，契合经济社会发展阶段特征和广大老年人意愿的宜居环境。具体而言，可从完善机制、标准提升、空间集约、金融支持、智慧应用等维度，加快提升城市适老化改造的能级与成效。 

　　1.完善部门联动机制，着力推动适老化建设落地见效。省相关部门应加强政策制定过程中的协同性，适老化制度与城市更新制度相互促进，坚持“多规合一”，共同助力适老化更新。建议以推进城市更新为契机，成立市（县）老龄友好型城市建设工作领导小组，加快形成各司其职、各尽其责的跨部门协同机制。以“整合 + 扩充”的原则，将涉及适老化更新的城市发展、养老、土地、规划文件、实施管理条例等各类政策进行整合，创新构建基于资金筹措、长期照护、更新模式、综合治理和责任规划5大类的综合更新政策平台。省级层面先行试点成立统一的协调机构，负责适老化改造工作。此外，应进一步将高龄困难老年人保障、家庭适老化改造、适老化宜居环境建设等纳入地方高质量发展考核和文明城市评选的重要内容，通过考核指挥棒，督促各地切实加大养老服务体系建设力度。 

　　2.加快规范城市更新中的养老设施建设与服务标准。将城市更新作为推进城市建设高质量发展的重要抓手，江苏需要进一步加强适老化城市建设相关标准体系化建设，减少空白和“盲区”，从住宅内、小区内延展至城市空间范围，如制定针对公共空间、公共设施的适老化改造与设计、适老化环境建设的标准。地方标准的制定应考虑与国家标准的衔接，考虑存量改造和新建设施间的对接协调，制定通用标准的细化导则和专项导则。加快养老服务领域标准的制修订工作，亟须构建统一的养老服务质量标准、等级评定与认证体系，鼓励地方和社会组织制定养老服务领域标准，用标准规范和引导养老服务机构发展，以其刚性要求最大限度保障群众利益，推动养老服务实现高质量发展。建议市场监督管理部门制定“标准文本”质量体系，建立健全适老化改造标准体系，建立老旧住宅区的住宅内部及公共服务设施区域无障碍改造标准，制定适老化改造产品质量安全标准，制定适老化服务标准，结合智慧化进程以及老龄群体特点制定智能产品系统或平台应用的国家标准。 

　　3.以社区为更新单元推动“老龄友好”场景实在化。社区居家养老的新需求也在驱动城市适老化改造。城市社区一边连接着庞大的居家养老群体，一边连接着各种养老服务供应机构。以社区为平台，以社区老年人养老需求为导向，整合社区周边的养老服务机构为老年人提供服务，从而使社区从直接服务提供者转变为连接需求与供给的平台，进而充分调动社区周边相关机构参与养老服务体系建设的积极性，满足社区多样化的养老需求。在社区层面，建议以现有社区空间结构为基础，调配整合所有存量空间资源，通过对其更新模式的适宜性评价，嵌入医疗、介护、保健、娱乐等普惠服务，在全面覆盖社区老年人多层次需求的基础上实现存量空间的可持续再生。加强社区支撑居家的养老服务供给，通过市场之手扶持培育居家养老上门服务机构和企业，大力发展以生活照料、康复护理、精神慰藉等上门服务为主要内容的居家养老服务，从而满足大多数老年人居家养老、在家中有尊严老去的精神需求。建议进一步织密街道、社区、小区衔接有序、功能互补的三级社区养老服务网络，构建15 分钟生活圈。民政部门应加强社区养老服务设施建设，创新多层级、多类型的养老服务，将养老服务圈纳入城市 15分钟社区生活圈统筹建设，提升社区养老服务设施覆盖率。同时，还要让积极老龄化行动突破以往“养老育幼”的局限，向全人群、全生命周期拓展，着力营造“全龄友好型”城市的环境氛围。 

　　4.进一步激活社区养老事业发展投融资机制。适老化社区改造需要持久的“硬件”建设与“软件”服务投入。建议政府在制定城市更新计划时，统筹整合涉及老旧小区改造各类项目资金，进一步加大适老化设施改造与建设的资金投入力度。鼓励小区居民通过自筹捐资、使用房屋维修基金、提取住房公积金、让渡小区公共收益等方式，出资参与适老化改造提升。探索设立养老服务产业引导基金，搭建投融资对接服务平台，引导和撬动社会资本加大投入。通过税费减免、提升金融服务、“代建租用”运营补贴与奖励机制等政策，以市场化机制吸引社会资本参与加装电梯、养老设施等建设改造运营。在引入社会力量方面，按照“谁出资、谁受益”的原则，鼓励社会资本参与适老化改造。社会资本可通过提供专业化物业服务方式、“改造+运营+物业”等方式参与老旧小区改造，并获得小区相应公共空间和设施的经营权。 

　　5.协同建强社区智慧养老服务“供应链”。随着数字技术与人工智能的广泛应用，江苏的智慧健康养老行业进入快速发展期，这就需要构建创新协同的工作机制和标准化共享体系，规范行业发展。完善部门协同工作机制，建立面向智慧健康养老的跨部门、跨区域协调机制。探索业态模式，拓展智慧创新应用。鼓励并引导企业、社会主体，立足自身资源优势，面向老年人健康养老需求，探索形成多种可持续造血的业态模式。创新智慧应用场景，在居家、社区、机构基础上结合老年人深层次需求在精神文明、娱乐互动等方面拓展智慧化应用场景，探索使用 VR／AR、人工智能等技术在康复护理、疾病预防、安全监测的普及应用。探索智慧养老服务培训，提升家庭养老照护者服务水平。依托强大的数字技术优势，建立起集数据库、服务平台、功能系统、辅助系统等于一体的综合性信息化养老服务平台，支撑起社区居家养老服务“供应链”。 

　　(课题名称：江苏省决策咨询研究基地课题“城市更新推动社区适老化改造的对策研究”（22SSLA009）课题负责人：李程骅，群众杂志社副总编辑、二级研究员课题组成员：包咏菲，群众杂志社编辑)