推进中央和地方事权划分的法治化

　　中央与地方事权划分的法治化问题，是一个大问题，也是一个老问题。1994年实施的分税制改革，在收入上厘清了中央与地方的权利关系，保证了中央财政收入的应有份额，为中央财政主导作用的发挥奠定了基础。然而受客观条件的限制，当时的改革并未真正触动政府间事权和支出责任的划分，而是基本延续了既有的做法，造成中央与地方在事权划分上不明确、不细致，特别是涉及全局性资源配置的支出责任被大量划分给省及省以下政府，而对于中央与地方事权划分的进一步改革被承诺在分税制实施后再来处理。

　　　　根据“影响范围原则”进行中央与地方事权和支出责任的调整是改革的主流思路 

　　分税制改革以来，关于中央和地方事权划分的改革思路一直是较为明确的。2003年十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，则明确提出了按照具体事项的影响范围原则来划分中央和地方责权的改革思路：“合理划分中央与地方经济社会事务的管理责权。属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任”。

　　由此，按照事项所影响的范围是属于“全国性或跨省”还是“本行政区域”来具体细分中央与地方相应的责权，一直延续下来成为推进中央与地方责权划分的主要改革思路。

　　2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，有关中央与地方事权和支出责任划分的表述为：“建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权;部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系;区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。”

　　2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中也提出：“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。”

　　可以看到，上述对于中央和地方责权的改革同样秉承了按照事权影响范围加以区分的原则。

　　　　现有中央与地方责权划分的改革思路所遇到的困难 

　　既然在1994年分税制实施之时，就已经确定了要进一步推进中央与地方在支出责任和事权上划分的改革任务，而且相关改革思路也一直是较为明确和一贯的，那么为什么在整整20年的时间内，有关中央和地方事权与支出责权划分的改革却始终难如人意，以至于如今中央和地方之间仍陷于事权不清的困局、难以顺利走向法治化的轨道呢?

　　在很大程度上，这是因为“按照事项影响范围原则来推进中央和地方权限划分的改革”是一件“理论上简单、现实中复杂”的知易行难之事，再加之中国独特的中央和地方关系安排的实际限制，使得中央和地方的事权划分改革一直处于不断强调原则的阶段，在现实中难有实质性进展。

　　　　“中央决策、地方执行”的模式和“上下同构、事权共担”的政府架构限制了中央与地方之间责权完全按照“事项影响范围原则”划分的可能 

　　在目前中国中央和地方责权关系下，绝大多数政策的出台和实施都遵循“中央决策、地方执行”的模式，即在中央政府层面，主要负责的是政策的出台(亦含有部分监督职责)，而政策的具体实施基本上依赖于地方政府的执行。换言之，中央和地方是分别负责政策的不同阶段，中央部门极少参与政策的具体执行，这从中央政府部门本级支出和中央政府公务员所占比重远远低于世界平均水平，亦可以侧面看出。2013年中央本级支出只占全国财政支出的14.6%，而英国、美国和法国均高于50%，经济合作与发展组织国家平均为46%;中央政府公务员仅占公务员总数的6%，而世界平均水平在1/3左右。

　　中国幅员辽阔、地区众多且差异显著，中央政府的本级支出和公务员比重过小，必然造成大量依靠转移支付和主要依赖地方配合政策实施的局面，也对中央和地方责权划分造成了深远的影响。

　　第一，中央政策在地方执行过程中的信息不对称。由于在政策的具体执行过程中，主要是依靠地方来加以实施，即一般所说的“上面千条线、底下一根针”，任何政策的实际执行效果都在很大程度上依靠地方政府尤其是基层政府的努力和配合，在中央相对有限的监管能力下，很难克服“信息不对称”的问题。

　　第二，中央和地方在机构设置上同构、在事权上共担。在“中央决策、地方执行”的模式下，容易造成中央和地方的各级政府在机构设置上的同构现象，即所谓“上下一般粗”，中央所具有的部门，地方上都要设置对应的部门，否则就会给具体政策的运作带来很大的麻烦。与此同时，由于是中央和地方各负责政策的不同阶段，形成责权共担的局面，所以也很难分清到底哪些是中央的责任、哪些是地方的责任。一旦出现问题，经常会出现中央和地方互相推诿的情况，中央部门公开指责地方执行不力，而地方政府私下抱怨中央决策有误。

　　在现有“中央决策、地方执行”和“上下同构、事权共担”的条件下，中央与地方在责权划分上仍处在一种吃“大锅饭”的状态，而按照事项影响范围原则来推进中央和地方责权的划分，就成为一个理论上明确简单、在现实中却难以推行的“屠龙之术”。

　　　　中央与地方责权的具体划分，不是仅依靠抽象的原则就先验地静态确定，而是伴随历史的变迁在现实过程中由相关方的博弈所动态塑造 

　　按照事项影响范围划分中央和地方责权的原则并没有错，这也是现代国家在划分中央和地方责权所遵循的一条最重要原则。托克维尔早在其经典著作《论美国的民主》中就依据事项影响范围的原则对两种集权进行了区分，一种是政府集权(governmental centralization)，一种是行政集权(administrative centralization)。前者是“诸如全国性法律的制定、本国和外国的关系问题、与全国各地都有利害关系”等事情的领导权的集中。后者是“诸如地方建设事业、国内某一地区所特有”等事情的领导权的集中。托克维尔认为中央政府应该掌握的是第一种集权，而第二种集权则应保留给地方政府。(参见托克维尔(1997)《论美国的民主》(上卷)，商务印书馆，第96—98页)真正问题出在不能简单地、静态地看待“事项影响范围原则”在中央地方责权划分中的应用，不能把这种责权划分看作是如同求解数学题一样，认为可以依据几个简单原则就得出中央地方责权划分的最优解，从而像切西瓜一样地把各种具体事项相应地分到中央或地方政府。这种思路在现实中行不通的根本原因是，中央和地方具体事项的责权划分是极其复杂且随着时间不断调整的。

　　正如麦迪逊在《联邦党人文集》中所强调的：“在全国政府和州政府的权力之间划出一条适当界线，必然也是一项艰难的工作。任何人，只要他习惯于思考和辨别那些性质广泛而复杂的事物，都能体会到这件事情的困难程度。”

　　以美国“州际贸易条款”的应用为例，根据美国宪法“国会有权调控和国际、州际，以及对印第安部落的贸易”(第一条第八款)，这一条款确定了联邦政府在“州际贸易”上的管辖权，它也符合“事项影响范围原则”中“跨地区事项应归属中央政府”的精神。事实上，正是依据这一条款，通过“航运垄断案”(参见案例1)等案件的判决，联邦政府逐渐获得了对“州际贸易事项”进行管辖的绝对权力。

　　案例1：航运垄断案(1824年)(参见张千帆(2011)《美国联邦宪法》，法律出版社，第103—108页)

　　该案涉及哈德逊(Hudson)河处于纽约和新泽西州河段的航运权。在1798年和1803年，纽约州议会相继通过立法，授权金融巨子列文斯顿和汽船发明家福尔顿，在二十年内垄断在纽约州内的哈德逊河航运权利。后来两人又把航运垄断权转让给奥格登(Ogden)。然而吉本斯(Gibbons)拥有两艘汽船，在纽约市和新泽西的伊丽莎白镇往返摆渡载客，因而违反了纽约州授予航运专有权的法律。奥格登投诉纽约州法院，获得禁止吉本斯营业的命令。法院禁令得到纽约州最高法院的肯定。吉本斯则根据1793年国会通过的轮船执照法，宣称纽约州法侵犯了联邦执照授予他的航运权利，因而上诉联邦最高法院，要求判决州法无效，联邦最高法院根据宪法中的“州际贸易条款”，最终判决吉本斯胜诉。

　　然而，同样是州际贸易的航运领域，也并非是所有的事项无一例外地都应该属于联邦政府来管辖。在1851年领港调控案中(参见专栏2)，联邦最高法院的科迪斯法官(J. Curtis)提出了更注重联邦与州利益平衡的“库利原则”，他在最高法院意见写道：“对于贸易权力的性质是否要求国会的专有立法，无论是绝对肯定或否定，都将误解这项权利的对象性质，并将只适合部分的答案强加在全部对象的身上。无论什么事务，只要它在性质上是全国性的或只允许单个统一系统或调控计划，它的性质就要求国会的专有立法”，从而在领港调控事务上维护了地方的管辖权。

　　案例2：领港调控案(1851年)(参见张千帆(2011)《美国联邦宪法》，法律出版社，第109—115页)

　　1803年，宾夕法尼亚州的议会通过法律，规定进出费城港的轮船必须接受港务局的领港，并交纳领港费;否则将被罚款一半领港费。库利未遵守这一规则，因而被州法院罚款。他以宾州法律和联邦宪法的若干条款，尤其是州际贸易条款相抵触为由，上诉至联邦最高法院，以期挽回受罚的领港费，联邦最高法院最终驳回上诉，肯定了宾州法律的有效性和宾州最高法院的判决。

　　由此可见，尽管在州际贸易这个宽泛的领域内，可以按照“事项影响范围原则”简单明确地区分联邦和地方的权限，但到了具体事项上这个划分就没有那么一目了然了，而是常常会针对不同的事项产生截然不同的结果。在“航运垄断案”中相关事权是归属联邦的，但在“领港调控案”中有鉴于领港调控事务的地方属性，相关事权就落到了州的层面。　　更为复杂的是，随着经济社会的发展，联邦和州在不同事项上的责权划分并非一成不变，而是根据时代的要求而不断变化的。例如“规定工人的最低工资和最高工时”等“劳工保护”事项在美国原先一直属于各州管辖的事务，然而到了20世纪“进步时代”，加强劳工权利保护、禁止雇用童工等呼声越来越强烈，尤其是经过30年代的大萧条和罗斯福新政之后，“劳工保护”等事项也逐渐被纳入联邦政府的立法范围之内。所以，即使是同样的抽象原则和法律条款，在不同的年代伴随着时代的要求和法律的实践，在联邦和州的责权划分上也可以产生完全不同的效果。

　　　　当前中央与地方事权划分的改革思路应作调整 

　　由上所述，仅仅把中央和地方的责权划分看作是根据几个简单原则加以区分的思路是静态和僵化的，在现实中也很难据此加以实施。尽管在理论上可以根据相关原则将中央和地方在不同事项上的责权划分得非常细致，以至于能够形成一个庞大无比的中央和地方事权划分表，并据此加以规范化、形成相应的法律，从而实现所谓的“各级政府事权规范化、法律化”，但无论这个事权划分表规定得如何详细，与纷繁复杂的现实情况相比总是不够的，而且规定得越细致，就越有可能带来不能适应快速变化的现实要求的问题。

　　因此，对于如何形成中央与地方责权的合理划分，如何推进各级政府事权规范化、法律化，相应的改革思路应该作出调整。

　　改变“重结果、轻过程”的倾向，从关心“责权划分”的具体结果，到更为关心“遵循何种方式”来达到这个结果。目前的改革思路主要还是将目光聚焦在中央和地方责权划分的具体结果上，纠结于这个或那个事项到底是中央的还是地方的。虽然中央和地方责权划分的结果是重要的，然而比结果更为重要的是“如何形成这种结果的方式”。从这个角度来看，中央和地方责权划分遵循怎样的规则和过程，要比最后达到的具体结果更为关键。所以，在关注中央和地方责权划分最终结果的同时，需要将更多的注意力转到规则和过程上来。

　　改变“重原理、轻实践”的倾向，从关心“依照何种原则来如何划分权责”，到更为关心“采取何种方式运用原则可以使得权责划分随着经济社会的发展和时代的变化，能够有一种适应和适时的调整”。按照任何一种原则来不断细分中央和地方的权责，都无法穷尽现实世界的各种可能，也难以跟上经济社会发展所带来的各种变化。所以关心划分原则的同时，更重要的是关心如何运用这些原则的具体方式，需要将这些抽象的划分原则与活生生的现实相结合，使得中央和地方责权的具体划分结果可以跟随时代的变化而变化。

　　改变“重行政、轻司法”的倾向，从关心“如何促进中央与地方的权责对等(财力事权匹配)”，到更为关心“中央与地方在相关事项划分上存在矛盾时，如何有一种具有可操作性、规范化的程序能加以解决”。现有对于中央和地方责权划分的讨论，主要是集中在行政领域范围内，其重点是如何做到各级政府的财力事权匹配，或者是支出责任与事权的匹配，所依赖的主要调节方式还是通过行政的手段，多以文件的形式来处理不同政府间的责权关系，造成相当大的偶然性和随意性。更为重要的是这种依靠行政调节对中央和地方权责进行的划分过程，充斥着不同政府层级间私下的讨价还价，难以形成一个统一、稳定、可以预期的规则和环境，最终的结果常常是因事而异、因人而异、因地区而异的，具有相当程度的不确定性。所以，如何形成一种公开、规范化、又适宜操作的程序对中央和地方责权进行划分，并且一旦划分的结果产生问题时，又能有相应的规范化程序进行调节，应成为下一步促进中央和地方责权划分的规范化和法治化改革任务的关键。

　　　　引入司法调节，推进中央与地方事权划分的法治化 

　　如上所述，政府间事权的合理划分，并不仅仅是“尽可能详细地列出各级政府间的事权，然后再将其上升到法律法规层面”这样简单，更为关键的是要形成规范化、公开、稳定和可预期的规则和过程来对中央和地方责权关系进行划分和动态化的调整。在此，如何有效引入司法调节，将中央和地方关系的调整纳入法治化轨道，将是实现中央和地方责权合理划分的重要手段。

　　司法调节主要采取间接调整中央和地方责权的方式，可以形成对现有行政调节方式的补充和约束，具有很强的可操作性。一旦谈到在中央和地方责权划分中引入司法调节，人们脑海中往往浮现的是“中央政府和地方政府对簿公堂，再由司法机构加以裁决”的情景。事实上这个印象存在很大的偏差，司法对于中央和地方责权划分的调节，多不采取这种直接的方式，而主要通过间接的方式。例如在上述航运垄断案中，联邦最高法院并不是直接面对联邦和州政府之间的诉讼，而是通过吉本斯个人的上诉，通过案例宣布纽约州的相关法律和规定无效，间接表明了涉及纽约河段航运权的州际贸易调控属于联邦政府的管辖权限，从而区分了联邦和州的事权范围。在美国，司法机关实际上并不直接裁决联邦政府和州政府的纠纷，因为联邦和州的冲突很多时候都会涉及政治权力斗争，而司法体系只适合对司法纠纷作出裁决，应该竭力避免直接介入政治斗争中。

　　所以，司法调节在中央和地方责权划分中的作用发挥，基本上是经由个体(居民个人、公司或公民团体)的诉讼，通过司法审判来决定哪些中央或地方法律无效，从而间接地实现划分中央与地方责权范围的效果。司法调节这种间接方式，可与中国现有以行政调节为主的直接方式较好地结合，一方面不会对现有体制造成很大的冲击，司法调节能够起到的更多不是替代而是补充作用;另一方面，通过司法案例的判决，也可以对相关各方的行为进行较好的约束和规范。因此，在中央和地方责权划分中引入司法调节，具有很强的可操作性，是各级政府事权规范化和法律化的重要途径。

　　司法调节通过判例方式，既有较好的继承性和稳定性;又能够适应经济社会发展的变化，具有一定的灵活性。一般情况下，司法裁决在绝大多数情况下会援引先例，因此所形成的中央和地方责权划分具有较强的稳定性和可预期性，能够对相关主体的行为形成一致的规范，但这种援引先例的判决也并不是完全不可更改的。例如美国联邦法院在作出判决时，通常只宣布某些特定的法律违宪而无效，并不去废除或者取消这项法律，联邦法院只是在削弱受到指控的某项特定法律的效力，一旦经济社会条件发生明显变化时，法官们同样可以顺应时代要求建立新的判决。这种通过司法实践的方式来调节中央与地方的责权关系，既有继承性又有开放性，能够较好地应对时代变化的挑战。

　　(作者：国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员)