黄桥： 一个乡镇的权力革新

　　黄桥，中国历史文化名镇，泰兴市城乡发展的副中心，因陈毅、粟裕指挥的黄桥战役而闻名。这里有红色文化底蕴的萦绕，有群众参与改革的热流，正发生着一场平静而深刻的变革。自2010年黄桥镇被确定为全省强镇扩权改革试点以来，全镇经济增长逆势上扬，重大项目开发呈现井喷，小城面貌日新月异，乡村治理井然有序，干群关系不断密切，探索出一条乡镇全面深化改革的新路子。 

　　——改革注入了基层自主发展活力。改革前的2010年，全镇地区生产总值为42亿元；2013年猛增至80亿元；2014年上半年达到56亿元，同比增长30%以上，高出全省21.1个百分点，呈现逆势上扬态势；2010年引进3000万元以上项目仅有14个，2013年引进亿元以上工业项目达到24个，重大项目开发呈现“井喷”效应。 

　　——改革提升了基层自主管理能力。改革前一个项目行政审批一个多月，改革后只需一周；改革前全镇30多个内设机构，改革后变为“两办七局一中心”10个职能机构；改革前10多家部门管理、执法，改革后只有综合执法局1家，解决了长期以来职能部门不作为、乱作为以及管理、执法“最后一公里”的难题。 

　　——改革激发了创新发展的动力。改革前，由于群众参与不够，使一些改革措施在“最后一公里”打不通。现在，为了群众改革、依靠群众改革，让群众在改革中得实惠，激发了群众参与改革创新的热情。据对全镇1000名干部群众问卷调查显示，群众对强镇扩权的知晓度、参与度、满意度分别为95.9%、76.6%、99.2%，群众参与改革的积极性空前高涨。 

高点定位：把脉问诊聚共识 

　　深化改革必须以维护群众利益为最高目标追求，黄桥镇在改革中切实处理好破解难题与创新思路、顶层设计与推进落实的关系，使全面深化改革更有针对性和科学性。切准改革脉搏，破解瓶颈制约。改革前，黄桥镇常被人们比喻为“小马拉大车”，“责任如西瓜、权限如芝麻”，行政管理处在“功能弱、权力小、责任大”的境地。一方面，镇级政府亟待扩权，解决权力与责任不对等的矛盾；另一方面，镇级政府需要向市场、社会放权，解决权力边界不清、越权错位问题。摆脱现有体制的羁绊，必须破解镇级机构设置与城市管理要求不对等，行政审批权限与经济发展要求不对应，财权和事权不对称等难题。突破改革的制度障碍，要深入挖掘深层次的矛盾和问题，把该交给社会的权力交给社会，把该交给市场的权力交给市场，把该交给群众的权利交给群众，划清行政权力边界，进一步规范权力运行、强化市场监管、提高审批效能、释放改革红利。 

　　明晰改革思路，突出人民福祉。深化改革首先要解决为了谁改革、依靠谁改革这个根本性问题。过去一些改革之所以成效不明显，甚至有的失败，最根本的原因是没有把一切为了人民作为根本目标，没有把人民作为深入推进改革的力量源泉。在新一轮改革中，镇党委政府鲜明地提出，改革只有一个指向，为人民而改革，这是改革的根本价值；改革只有一个标准，尊重人民意愿，这是改革的根本立场。围绕群众需求编制改革方案，倾听群众呼声细化改革措施，依靠群众主体推进改革进程，根据群众测评评价改革成效，把群众的利益需求转变为改革的政策性意见，使改革从群众中来、到群众中去，改革成果由群众共享，改革成效由群众评判。在深化改革实践中，全镇共征求群众意见1034条，采纳187条，其中，涉及民生改善的占41.3%以上。调查问卷显示，改革对增强居民生活幸福感、提高城镇居民收入、提高城乡居民就业机会、促进居民更好地享受教育文化服务影响很大的分别占73.8%、58.8%、63.2%、60.7%。 

　　凝聚改革共识，形成强大合力。改革进入攻坚期、深水区，如何啃动硬骨头、让改革落地，最紧迫的是在群众中形成广泛共识，最关键的是发挥群众的主体作用。镇党委政府把改革攻坚作为一场自我革命，既放开了市场这只“看不见的手”，又用好政府这只“看得见的手”；既在接好县级“放权”中“扩权”，又加强事中事后权力监管，实现责任与权力同步下放，扩权与监管同步到位，达到转变政府职能的根本要求。解决这些难题最终要落实到基层的项目中，落实到群众的实践中，还要靠群众在实践中创造的新鲜经验和有效办法来解决。如在新型城镇化中的一个项目，需要拆迁1150户住户，由于事前征求群众意见充分，政策补偿标准统一，实施方案公开公平合理，验收评估由第三方承担，工程质量由群众监督，仅用3个月时间就拆迁完毕，无一例上访，改变了过去群众顺口溜说的“东西南北中、黄桥最难弄”的尴尬。 

改革试水：确权制权动真格 

　　行政审批制度怎么改，政府职能怎么转，束缚发展的藩篱怎么破？黄桥的答案是：健全“接棒”制度，创新“放权”机制，监管“用权”事项，真正实现了行政审批权力“接得住、放得下、用得好”。 

　　优化“放权、接权、管权”制度新链条。在改革中，泰兴市简政放权，黄桥镇强镇扩权，从增量改革到存量改革，从数量放权到质量放权，用政府权力的“减法”，换取市场活力和群众实惠的“加法”。泰兴市首批下放了173项行政审批事项，下放行政执法权力118项和便民事项89项，涵盖产业发展、市场监管等8个方面。黄桥镇在权力“接棒”中，明确承接主体，规范行政流程，制定配套细则，全力做到无缝对接，不梗阻，不打小算盘，有效避免了“上动下不动、头转身不转”的半身不遂现象，改变了过去市里“管到看不到”、镇里“看到管不到”的事权流程弊端，镇在接好权力的基础上，向企业、社会和基层放权，凡是企业和中介组织能干好的，镇政府一律不干预；凡是一个部门能管好的，就不多家掺和；凡是村、社区能做好的，镇政府不插手。一大批事关经济社会发展和民生改善的权限实现了“二次下放”，全镇共下放到基层权限134项。权力下放并不意味着甩手不管，权力下放越多就越要跟踪监管到位，打通权力运行的“最后一公里”障碍。大量减少行政审批后，实行“宽进严管”，政府管理由事前审批更多地转为事中事后监管。 

　　构建“确权、减权、制权”运行新机制。黄桥镇抓住清权厘权、减权减政、确权制权三个关键环节，进行权力清单试点。向社会公开权力清单，涉及行政审批、处罚、强制、征收、裁决、给付、检查等共380项镇本级行政权限，取消了镇政府清单以外的权限16项。创建实施“职责清单”，明确了“两办七局一中心”的65条对外职责和92个对内职责，厘清权力边界，各司其职、各负其责。对企业实行“负面清单”，改变行政审批管理模式，从根本上为市场松绑，为企业减负，使市场主体“法无禁止即自由”，使政府“法无授权不可为”。在推行权力清单中，规范权力运行流程，明晰职权行使主体，跟踪监督考核，初步形成了权力实施可检查、结果可监督、责任可追究的权力运行机制。如在行政执法方面，承接了除限制人身自由以外的行政处罚权和与行政处罚相关的行政强制措施权、监督检查权共118项，改变了以往无权执法、分散执法、多头执法的现象，有效地提高了执法效率。 

　　创建“为民、便民、利民”服务新平台。按照“便民、高效、廉洁、规范”的要求，围绕创建“环境一流、服务一流、效率一流”的政府服务平台，大胆试行“一个窗口受理、集中审批、网上服务、电子系统监察”的服务模式。便民服务中心22个窗口48名工作人员全部推行AB岗制度，大大方便了企业和群众的业务办理。在集中审批方面，实行“一站式办公、一条龙服务”，做到“三集中”，即审批职能向中心集中，工作人员向中心集中，审批事项向电子政务平台集中；“三到位”，即审批人员进驻到位、授权到位、电子监察到位，实现了审批周期提速增效。在网上服务方面，实现市、镇、村三级政务服务网络全面贯通，把线下审批全部改为线上审批，改变了过去材料送到办事窗口后，拖着不办、多次催、来回跑、反复改等现象。在电子系统监察方面，公开办理事项、审批程序、承诺时限、申报材料和收费标准，实现审批权限的阳光运行。 

　　实施“定性、定量、效能”考核新方法。黄桥镇把效能考核和量化监督管理作为完善行政效能管理的关键环节，初步探索定性与定量相结合的方法进行考核，并对各项审批业务实现流程跟踪监督。镇党委对驻镇部门领导班子实施监督评议，评议结果作为市派出或主管部门对其年度考核的重要依据。调查问卷显示，对全镇改革分为5个部分、29个子项目进行综合评估，总体是好的。从经济性评估6个方面看，认为改革对产业集聚、招商引资等影响非常大的，最高的82.1%，最低的57.8%；从效率性评估6个方面看，认为改革对企业办事效率、行政执法能力等，影响非常大的平均数为79.6%；从效益性评估10个方面看，认为改革对城镇居民人均收入、养老保障、幸福感等，影响非常大的平均数为66.7%；在公平性评估方面，认为改革带来的上下级政府关系、民生工程投入、新农村建设示范区、农村基本公共服务四个方面的影响，非常明显的分别占59%、61.6%、87.3%、67.7%。在29项指标测评中，干部和群众认为没有影响的最高值仅占到6.7%和6.8%。 

纵深推进：打造“四个转变”新常态 

　　黄桥镇清权、确权、配权、晒权、制权的行政管理体制改革，取得了阶段性成果。但这只是刚刚破题，全面深化改革任重道远，需要在健身、瘦身、洁身、量身上再发力。健身强体：从政策性保障向制度性保障转变。黄桥的改革说明，靠政策零敲碎打的改革已经走到了尽头，进一步深化改革必须把顶层设计与基层实际相结合，完善制度设计、制度执行、制度监督的体系，这样才能固本守元、强身健体。省里应专题研究制定乡镇深化改革方案，并设立“强镇扩权”改革领导小组例会制度，定期研究解决改革中的疑难问题；鼓励金融机构在乡镇设立融资平台和建立一级金库，探索税费纳入属地化管理，为深化改革提供财政性保障；对乡镇试点改革进行制度性梳理，过时的取消、缺位的补上、撞车的厘清，形成决策规制、行权规制、绩效规制、信息规制等，并逐步纳入地方性法规，加快推进改革的规范化、制度化。 

　　瘦身舒筋：从数量放权向质量放权转变。简政放权的实质是利益结构的调整。从市（县）向镇放权，先取消和下放的往往是容易消减的项目，接下来是与部门核心利益息息相关的“硬骨头”。有些权力明放暗不放，审批权下放了，但收费权还在相关部门，比如人防费、物管费、公共维修基金、散装水泥管理费等。有些权力不该下放，相关部门因怕担责任而一放了之，如镇级无力承接的食品药品监管、环境保护、安全生产等，镇这一级既缺乏专业人才也没有相关设备，更无处理权限。有的社会组织承担着诸如认证、鉴定、审核等事项，但必须到相关部门指定的机构才能办理，以房地产项目设计为例，现在审核反而周期长、成本高了。有的市县政府还存在一些“红头文件”设定的管理事项，虽然不叫行政审批，但对企业来说都是“门槛”，与行政审批没什么区别。深化镇级综合改革不仅要看放权数量，更要增加放权的“含金量”，尤其要大批清理撤销束缚企业和居民手脚的条条框框，使政府的行政权力在“瘦身”中“舒筋健身”。洁身化瘀：从行政性分权向法治性分权转变。从现行相关法律看，目前乡镇政府缺乏行政执法主体资格，没有一级财政，使镇政府急需的审批权、决策权和财政权无法到位。如新设立的财政与资产管理局，因不具备法人资格，无法到银行开设账户，导致许多事情无法办理。省相关部门应探索制定一套镇级行政审批标准化体系，把部门“抽屉”、“口袋”、“脑袋”里的权限公开化，从法治的层面割除部门利益的“毒瘤”。要加快清理和整顿“戴市场的帽子、拿政府的鞭子、收企业的票子、供官员兼职的位子”等一些社会组织的“二政府”，推进人员、机构、职能、经费与党政机关“四分离”，把权力关进法治的笼子里，从法治的层面理顺政府与市场、社会的关系。 

　　量身定制：从定性考核向效能考核转变。目前，有的乡镇综合试点改革还存在考核评估不够科学、准确、量化的问题，虽然有的乡镇也制定了一些考核测评的办法，但由于全省标准不统一、流程不规范等问题，制约着改革的深化。应在学习借鉴外地先进经验的基础上，研究制定“乡镇行政审批效能指数考核办法”，在动态性效能指数上，设立人均办件量、网上办理率、事项联办率、资料精简率、中介服务效率等指标；在常态性效能指数上，设立职能整合、窗口管理、体系建设、中介纳管、创先评优等指标，真正使效能考核有效检验改革中科学确权、规范用权、有效制权的改革绩效。□ 

　　（调研组成员：苗成斌、杭邦华、袁文、冷超）