行政机关应审慎行使自由裁量权

【背景】

行政处罚是指行政主体为实施有效行政管理，维护社会公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，依法对行政相对人违反行政法律规范的行为，给予人身的、财产的、名誉的及其他形式法律制裁的行政行为。法律赋予行政机关在行政处罚过程中有自由裁量权，也就是行政机关及其工作人员在法律事实要件确定的情况下，在法律授权范围内，依据立法目的和公正、合理原则，自行判断行为条件、自行选择行为方式和自由作出行政决定的权力，其实质是行政机关依据一定的制度标准和价值取向进行行为选择的一个过程。

例如在经济执法领域，根据《无照经营查处取缔办法》规定，对“无照经营的”，行政机关可对行政相对人处以“2万元以下罚款”，但是最后罚多少，执法者存在很大的“弹性空间”，从1元到2万元，前后差距2万倍，对同一违法行为，很容易造成行政处罚的尺度不一。因为执法者也是自然人，执法过程中有可能会造成同一个情节不同的处罚结果的客观情况。因而，如何合法、合理地行使行政处罚中的自由裁量权，对于公平公正执法、进行人性化管理、促进社会和谐，意义重大。

《中华人民共和国行政处罚法》自1996年10月1日施行以来，对于规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护行政管理相对人的合法权益起了很好的促进作用。但与此同时，法律给予行政部门自由处罚的空间也非常大，处罚不当、滥用处罚权等现象仍然存在，甚至个别部门把罚款作为创收的手段。党的十八届四中全会提出了建设法治中国的总目标，开启了依法治国的新征程，在公众法治意识、权利意识日益增强的今天，如何在行政执法实践中准确运用行政处罚的自由裁量权，做到“法无明文规定不罚”和“罚当其罪”，正在受到公众前所未有的关注，也应得到有关部门的高度重视。

【案情】

2011年5月10日下午，无锡市城管执法局接到举报称在该市江海东路广丰二村出口处有毁绿情况，随后派员巡视至现场后发现情况属实，并认定毁绿事实是无锡市某拆房有限公司造成的。因该拆房公司未提供相关合法审批手续，构成涉嫌损坏花草树木的行为。经无锡市市政和园林局鉴定，被损坏树木花草的损失费认定为232700元。2011年10月15日，无锡市城管执法局依据《江苏省城市绿化管理条例（修正）》第二十四条，作出行政处罚决定书，以该拆房公司未办理园林相关审批手续、毁坏绿化带内的花草树木为由，对该拆房公司处以立即整改并处损失四倍的罚款930800元的行政处罚。

收到行政处罚后，该拆房公司对行政处罚的程序和内容均不认同，遂向无锡市滨湖区人民法院提起行政诉讼，请求法院撤销该行政处罚。无锡市滨湖区人民法院依法开庭审理了此案。法院审理后认定，无锡市城管执法局行政处罚事实清楚、证据充分、程序合法，但处罚结果明显偏重。法院认为，拆房公司是由于拆除厂房时造成的围墙倒塌毁绿，其主观上存在一定过失，但毁绿的故意程度较低，并且法院认定在发生毁绿事实后，该拆房公司采取了积极补种树木的行为，有积极主动减轻毁绿后果的态度，没有全部补种是因为客观情况，符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定的“应当依法从轻或者减轻行政处罚”的情况。无锡市城管执法局在作出行政处罚时，没有充分考虑原告违法行为的主观过错程度及主动改正违法行为态度和改正措施效果等情节，按照损失价值的四倍罚款930800元，明显超出了合理处罚范围。基于上述理由，法院将该行政处罚数额变更为损失价值的一倍，即罚款232700元。

【启示】

每个行政处罚的案件都有其特殊性，但是《行政处罚法》只有一部，规范行政处罚的自由裁量权就显得尤其重要。在该案件中，无锡市城管执法局经过集体讨论决定，按照《江苏省城市绿化管理条例（修正）》的规定对无锡市某拆房公司处以损失四倍的罚款，但是原告无锡市某拆房公司对该处罚程序、处罚幅度明显不认同。在诉讼过程中，法院认定无锡市城管执法局处罚程序合法，但是处罚幅度明显超出合理处罚范围，因而对处罚幅度作出了变更。

第一，考虑法定情节。在行政处罚中，执法人员如果仅仅依据基本的违法事实作出行政处罚决定，而忽视查清并依据违法行为情节来决定更合理的行政处罚，这必然会影响行政处罚的合法性、合理性和公正性。在行政执法办案中，行政机关难免遇到行政相对人的违法行为有法定免除、从轻或减轻、从重或加重处罚的情节，而应在行政处罚时考虑这些情节的现实问题，这是合理使用《行政处罚法》的原则之一。据此，如果违法行为情节适用从轻处罚还显得过重的，就可以适用减轻处罚；如果认为适用减轻处罚过轻的，可以适用从轻处罚。行政机关应当清楚行政处罚的目的是实施有效行政管理，维护社会公共利益和社会秩序，不仅仅是为了惩戒违法者，更不是依靠行政处罚来给行政机关创收。因此，在行政处罚的目的达到后，行政机关应该充分考虑行政相对人的主观意图、现实情况、违法情况、危害后果等因素，从而作出一个公平公正、合法合理的行政处罚。

第二，规范处罚标准。关于行政处罚的标准，在实践中如何选择呢？很多具体的细节内容，法律并没有规定明确的标准，每个案件的特殊情况需要执法人员根据具体情况进行判断。行政机关对行政相对人实施行政处罚，要“以事实为根据”。也就是说，必须查明行政相对人的基本违法事实和违法行为情节。基本违法事实是决定是否给予行政相对人行政处罚的前提条件。对行政相对人实施行政处罚，在有基本违法事实的基础上，还要考虑违法行为情节，如违法行为人主观过错程度如何、社会危害后果是轻还是重、是否积极减轻危害后果等。违法行为情节实际上也是违法事实，但这种违法事实只是作为免除、减轻、从轻、从重处罚的事实根据。例如在上述案件中，无锡市某拆房公司在违法行为作出以后，有明显的补救行为，这就是所谓的违法行为情节。行政机关在实施行政处罚过程中，在坚持合法原则的基础上，如要做到过罚相当、合情合理，就必须查清相对人有没有免除、减轻、从轻、从重处罚的情节事实，然后依据其情节再作出合法、合理、公正的行政处罚决定。

第三，防止权力滥用。行政处罚自由裁量权应当限制在相应的标准中，执法人员依据情节对应的标准进行处罚，这样才可以从源头上避免行政处罚的随意性。当标准规范以后，行政相对人也可以按照违法情节对号入座，对执法人员自由裁量权的行使进行监督，确保行政处罚的公平公正、合法合理。规范行政处罚自由裁量权的相关制度需要进一步充实，执行的监督制约措施等也需要进一步明确规定，而不能全部通过行政诉讼来解决问题。行政机关应认真履行职责，促使行政自由裁量权的合理运用，同时也要建立配套制度和机制，进一步规范自由裁量权，保证公权力不被滥用。

（作者系无锡市滨湖区人民法院法官）

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