改革开放我国立法工作的成就与经验

　　 改革开放42年以来，中国在取得令世人瞩目的巨大经济成就的同时，社会主义民主和法制建设也得到了长足发展。十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面推进依法治国作出全面的战略部署，掀开了法治中国推进中华民族伟大复兴的序幕。

　　管子有云“立法以典民则祥,离法而治则不祥”，在任何时代任何民族法治化建设的过程中，首要工作就是制定法律，即立法工作。法的制定是立法主体创制、修改、废止法律的活动，简称立法。立法是国家管理的最高形式之一，加强立法是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的必要前提和基本保障。我国在建国之后的十年里，废除旧立法、开创新立法，通过了《中华人民共和国政治协商会议共同纲领》，拉开了新立法的序幕，十年里共制定法律1309项。然而，1960年之后阶级斗争为纲成为占主导地位的思潮，法律虚无主义盛行。直到1978年中共中央召开十一届三中全会，会议确定了改革开放的方针和加强法制建设的方针，新立法迎来春天。之后的40年里，我国在立法工作领域取得的成就，笔者认为可以从微观层面和宏观层面来认知分析，微观层面是立法进程的推进，宏观层面是立法实效的取得。 

　　一、改革开放以来我国的立法进程——微观层面 

　　总的来说改革开放以后我国的立法经过了从无到有、从少到多的演变。这40多年立法工作的沧桑巨变可以归纳为五个阶段。 

　　（一）1978年-1986年：从艰难新生到初具规模。 

　　1978年召开的十一届三中全会发表的公报指出：我国的法制原则是：“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，其中“有法可依”是前提、是基础，唯有完备的社会主义法律体系才能建设社会主义法制。可以说，这一法制原则的提出标志着我国新一轮立法工作的开展，也是对我国当时法制状况提出了紧迫任务。 

　　1979年，我国首次颁布了《刑法》、《刑事诉讼法》，吹响新时期立法的号角。同年9月，中共中央颁布了新中国社会主义法治建设史上具有深远意义的文件——《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》，这就是著名的“64号文件”，这是党内文件首次提出“社会主义法治”的概念。之后的7年里，全国人大及其常委会共制定了54部大法。 

　　80年代初，我国立法主要转向民事立法。1980年《婚姻法》、1985年《继承法》构成了民法的重要组成部分。1982年《商标法》和1984年《专利法》为我国知识产权法建设吹响了前奏曲。另外在1982年，我国还颁布了第一部《民事诉讼法（试行）》，从程序上保障民事实体法的实现。1986年，我国颁布了立法进程中具有划时代意义的《民法通则》，向全世界展示了我国破旧立新的决心以及与世界主流法律接轨的勇气，向全国人民宣扬民主、自由、平等、诚信的法律价值观念，唤醒着广大民众的民主法制意识，被誉为我国的“权利宣言书”。 

　　1982年，我国还颁布了新宪法，也就是今天的现行宪法，进一步完善了我国的立法体制。82宪法是在党中央直接领导和邓小平同志亲自指导下制定完成的，是党的主张和人民意志的统一，不仅是我党上下集体智慧的结晶，更是我国各族人民共同愿望和根本利益的集中体现。直至1986年，以宪法为核心，实体法中刑法、民法齐备，程序法中刑诉、民诉共有，以宪法为核心的社会主义法律体系初步建立。 

　　（二）1986年-1992年：在曲折困难中不断前进。 

　　从八十年代中期开始，我国的改革从农村转向城市，在充满阻力的环境中我国立法工作依然取得了巨大成就，人大及其常委会颁布的大法共47件。 

　　这一时期立法内容具有两大特点，一是偏重于行政立法，例如、《矿山安全法》、《国旗法》、《国徽法》、《工会法》、《归侨侨眷权益保护法》相继出台；二是偏重于企业立法，例如《破产法》、《全民所有制企业法》《外商独资企业法》、《合作企业法》也相继问世。尽管这些立法在今天看来带有陈旧体制的痕迹，也无法从根本上解决我国国有企业“政企不分、权责不明、管理混乱、效益低下”的历史遗留问题，但是却表明了我国企业改革的坚定决心，并开始了我国从行政手段宏观调控企业发展到立法调控的转变，亦为后来《公司法》的制定与颁布奠定了基础。 

　　在这一时期最值得一提的是，我国在1989年我国通过了《行政诉讼法》，为法院审理行政案件提供程序上的依据，同时宣告“权利本位”时代的结束。至此，刑事、民事、行政三大领域程序法全部制定完成，在我国程序法立法史上具有里程碑式的意义。 

　　（三）1992年-1998年：立法进程进入快车道 

　　1992年邓小平同志的南巡讲话标志着中国立法事业又一个春天到来。年底党的十四大召开，通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。《决定》明确指出，“要加快经济立法、完善民商法律、刑事法律、国家机构和行政管理法律，本世纪末初步建立社会主义市场经济的法律体系”。 

　　正是在党的科学政策领导下，我国经济领域立法取得了卓越成就。1993年可以称作是我国的“公司法年”，我国颁布了以《公司法》为核心的《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》等市场经济立法，适应了新的经济环境，为经济体制改革保驾护航；1995年则是我国的“金融法年”，相继出台的《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《担保法》、《票据法》，充分体现了党和国家在改革中更进一步的决心。 

　　1997年更是我国的“刑法年”，1997年1月1日起施行的新《刑事诉讼法》和3月4日修订的新《刑法》,是我国完善刑事法律和司法制度的重大步骤。 

　　（四）1999年-2012年：立法工作取得阶段性成果。 

　　2011年3月10日，对于全国的法律工作者乃至所有中华人民共和国公民来说，是一个意义非凡的日子。吴邦国第十一届全国人民代表大会第四次会议《全国人大常委会工作报告》中宣布，“到2010年底，我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，并全面完成对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作”，至此，党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期完成。 

　　（五）2013-2019年：多领域立法工作协调发展 

　　“锻造治国重器，以良法促善治”，2014年10月20日党的十八届四中全会专题研究全面依法治国问题，习近平总书记在《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》中指出，立法工作永无止境，完善中国特色社会主义法律体系任务依然很重，而提高立法质量的根本途径在于推进科学立法、民主立法。 

　　随后，立法部门众志成城，啃下一块块重要立法“硬骨头”，中国特色社会主义法律体系进一步完善。国家安全领域，《国家安全法》、《国家情报法》、《反间谍法》、《反恐怖主义法》、《网络安全法》、《境外非政府组织境内活动管理法》、《刑法修正案（九）》陆续出台，为维护国家安全和核心利益和提供了坚实的制度保障。文化社会领域，出台《反家庭暴力法》、《公共文化服务保障法》、《电影法》、《中医药法》等，修订《环境保护法》、《食品安全法》。经济领域，《外商投资法》更加强调对内外资企业的平等保护。政治领域，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规制度建设，《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党问责条例》等一系列党内法规的出台，实现了依法治国和依规治党的有机结合。2014年对《行政诉讼法》作出施行以来首次大修，立法工作不断向前推进，生动诠释了人民至上的立法理念。 

　　（六）2020年：《民法典》颁布 

　　2020年5月28日，是中国特色社会主义法治道路上一个里程碑式的日子。第十三届全国人民代表大会第三次会议审议通过《中华人民共和国民法典》，标志着新中国成立70年来第一部以法典命名的法律出台。《民法典》整合了我国民事法律规范，秉承民商合一的传统，坚持“总分”结构的法典体例，以法典的形式巩固了新中国成立七十年来尤其是改革开放四十年来民事立法所取得的成果。 

　　二、改革开放以来立法工作的实效——宏观层面 

　　（一）建立了中国特色的立法体制 

　　我国是统一的、多民族的、单一制的社会主义国家。幅员辽阔、国情复杂，为了维护国家的法制统一，在考虑实际国情基础之上建立了统一而又分级分层次的立法体制。 

　　1.建立了比较健全的立法机关。我国建立了两级、多层次的立法机关。两级，即中央和地方两级。多层次，即每一级中又包括多个层次。 

　　2.划分了比较清晰的立法权限。根据我国《宪法》和《立法法》，全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会有权制定和修改刑事法律、民事法律、国家机构组织法和其他基本法律。 

　　3.明确了逐级法律规范的效力。宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得与宪法相抵触；法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章；地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。 

　　（二）基本形成并完善了中国特色的社会主义法律体系 

　　法律规范体系绝不是杂乱无章的东西，而是一个结构严谨、层次分明、内在联系紧密的有机整体。在这个有机整体中，各个要素不仅互相联系着，而且都具有各自不同的法律属性和职能，发挥着各不相同但又都相互影响的作用。 

　　经过40多年的坚持与努力，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系基本形成。从法律体系的结构看，部门比较齐全、层次比较分明、结构比较协调、体例比较科学，主要由宪法及相关法、民商法、行政法、刑法、经济法、社会法、程序法七个法律部门和法律，行政法规，地方性法规、自治条例和单行条例三个不同层级的法律规范构成。 

　　（三）确立和保障了宪法的核心地位 

　　2012年习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上强调，全面贯彻实施宪法是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。 

　　我国现行宪法是在1954年宪法的基础上，根据党的十一届三中全会确定的路线方针政策，总结新中国成立以来建设社会主义的长期实践经验，特别是汲取了“文化大革命”的教训，经过全民讨论、全面修改，于1982年12月4日由五届全国人大五次会议通过并公布施行的。1988年、1993年、1999年、2004、2018年分别五次对宪法的部分内容作了必要的修正，进一步明确了一系列关系国家发展和长治久安的重大理论观点和重大方针政策。几次修正使得宪法更加完善，更加适应全面建成小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的要求，在中华民族伟大复兴之路上发挥了重要作用。 

　　（四）立法程序走向法治化、规范化、科学化 

　　2000年我国通过了《中华人民共和国立法法》，并于2015年完成修订。规范了立法权限、立法程序、立法解释、立法适用、立法监督等立法活动,对于我国立法工作的制度化、规范化,都发挥了重要的作用。同时，在立法过程中坚持发扬民主,集中民智,反映民意。在提出法律草案和行政法规草案、地方性法规草案时,通过召开座谈会、论证会、听证会等多种形式,广泛听取各方面意见,增强立法的透明度和公众参与度。关系公众切身利益或者涉及需要设立普遍的公民义务的法律、法规草案,还要在新闻媒体上全文公布,征求全体人民的意见。法律草案的公开已经成为原则，而不公开则是例外。 

　　三、改革开放以来立法工作的经验 

　　我国在立法领域取得了巨大成就，总结经验是为了更加坚定不移地走中国特色社会主义法治道路，进一步完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，更好地建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。 

　　（一）立法工作坚持中国共产党的领导 

　　习近平总书记强调：“我们治国理政的根本，就是中国共产党领导和社会主义制度。”党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，是中国特色社会主义法治的根本保证。 

　　中国共产党对立法工作的领导主要体现在三个方面。第一，中国共产党领导各组人民共同建立了中国特色社会主义立法体制。第二，党设立各级政法委员会，领导中央到地方的各级立法工作。各级政法委是中共中央领导下管理各级政法机关工作的职能部门，代表党负责协调和组织公安机关、检察院、法院、司法行政机关和安全部门的工作，发挥着指导、组织协调、监督、督促、信访等功能，是党加强政法工作领导的制度载体和组织保障。第三，我国各级立法机关均设立党组，负责具体落实党的思想路线、方针政策，确保在立法系统中党总揽全局的核心作用。 

　　（二）立法工作坚持马克思主义法治思想 

　　马克思主义法治思想相比较其他法治思想而言最显著的特征在于其历史唯物主义性。自改革开放以来，尽管在学术理论领域曾经对马克思主义有过或多或少的逃避，但是党中央牢牢掌握的政治领导权始终坚持马克思主义，无论是在立法理念还是立法实践中，都体现出对历史唯物主义法治思想的传承与创新。马克思提出，“没有完备的法律制度，法治也很难实现”，邓小平提出“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”，习近平强调“法律是治国之重器，良法是善治之前提“，都和马克思的法治思想一脉相承。 

　　马克思曾经提出一个深刻的法哲学论断，“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。如果一个立法者用自己的臆想来代替事物的本质，那么人们就应该责备他极端任性”，习近平则强调“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律”。改革开放以来，正是在这种历史唯物主义法治思想的领导下，我国才能在赖以生存的社会发展状况中科学立法，并不断改革创新。 

　　（三）立法工作坚持以人民为中心 

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中明确提出：“民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。”坚持“以人民为中心”是“良法”的应有之义。改革开放以来，我国在立法工作在通过经济社会发展改善人民的生存权和发展权的同时,国家高度重视通过宪法和法律保障公民的基本权利和自由,依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利。全国人民代表大会通过修改宪法,把“国家尊重和保障人权”作为一项宪法原则正式载入宪法。以宪法为根本依据,中国制定和完善了一系列保障人权的法律制度,人权保障事业不断法律化、制度化。 

　　并且，中国政府认真履行在国际社会中所承担的相关义务,积极提交履约报告,充分发挥了国际人权公约在促进和保护本国人权方面的积极作用。 

　　四、总结 

　　习近平总书记在十九大报告中提出，要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持依法治国和以德治国相结合，依法治国和依规治党有机统一，深化司法体制改革，提高全民族法治素养和道德素质”。我们要牢记使命，深刻总结过去40多年立法工作取得的成就与经验，进一步增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，提高法律法规的可执行性、可操作性，开创立法工作更好的未来。 

　　（作者单位：南京晓庄学院）