公共决策：基于成本效益的定量分析

文/钱 洁

在当代公共决策中，以理性为基础的定量或量化分析日益成为决策分析的主流。公共决策中的定量分析是通过科学统计与数学计算，有效测量并预测不同备选方案的投入与产出，从而选择合理方案的决策分析与判断过程。在公共决策中重视量化分析，可以通过以数字为基础的标准化管理，最大限度地减少决策的偶然性和随意性，实现对决策实施的准确控制与决策结果的有效预测。定量分析方法最常见的是在成本效益分析中发挥主要作用。但由于在实践中，决策所面临的问题太复杂，透过科学方法与程序获得的资料往往十分粗糙，使成本效益分析远比单纯经济上的成本与收益计算复杂得多，应该用更全面的视角加以审视。

人们通常认为，公共机构在某一项目中的财务支出，往往以现金支出为主要表现形式。这种对成本的理解十分狭隘，常常会误导决策者。全面认识公共决策中的“成本”，决策者应着重防止以下几方面的失误：一是只看本机构本部门的成本，忽视社会资源成本。有些公共决策，决策者为了尽可能减少成本投入，直接砍掉公共服务链条中的一项或多项服务。表面上节约成本，却以社会公众或组织更多的资源投入为代价，从社会总福利的角度看，这造成全社会范围内成本的增加与资源的浪费；二是转嫁外部成本。一项公共决策方案一旦选定，常常会不可避免地产生“附带效果”。在提高公共决策局部效率这一目标指引下，决策部门会尽可能减少这方面的额外支出，但这就将其转嫁到社会其它主体上；三是忽略机会成本。在“鱼和熊掌不可兼得”的情况下，公共决策为一项决策付出成本，也就是失去了选择付出同样成本做其他事情，进而获得相应收益的机会；四是成本计算中不计规模。由于公共决策多产生公共产品或服务，而公共部门的成本中有一部分是不随服务对象数量的变化而变化的固定成本，因增加一个服务对象而增加的成本，即边际成本可能随着服务对象规模的增加而出现递减的情况；五是舍不得沉淀成本。公共决策是时间序列上的不间断的产物。这种连续性，使决策者常常需要对过去决策进行纠偏，而过去决策已产生的成本即沉淀成本应计算在新决策的成本内，决策者可能会因舍不得已经付出的沉淀成本而不愿正视已出现的决策失误，做出不科学的决策判断，从而陷入决策的危机之中。

要获得更大的效益，需要以尽可能小的代价取得尽可能接近目标的结果，在现代公共决策中，这只是对效益追求的第一步。随着不确定因素的增多，风险要素被越来越多地运用到成本效益分析之中。现代的决策者还要努力通过建立合理的赋值体系将“满意度”这一较难度量的主观要素纳入成本效益评估之中。满意度包含个体或群体即时的状况、偏好和态度。将公众满意度作为公共决策中重要的因素考虑，是公共决策发展的必然趋势。由此，在成本效益分析中，以有效性为基础的效用分析，必须通过科学统计预测公众偏好、满意程度、方案优先序列等，来完成对决策效果的择优过程。

从价值取向上说，成本效益分析是公共决策要以实现帕累托最优为目标。帕累托标准即决策至少使一个人的状况变好而没有使任何人情况变坏。从终级目标来说，即是帕累托最优，即不存在另外一种可选择的状态，使得至少有一个人的处境变得更好而没有任何人的处境变差。决策者在现实决策中不得不面对使一些人受益而使另一些人处境变差的方案选择。一般来说，这时我们只能主要考察效益净值。也就是说，如果决策执行后有人受益有人受损的情况不可避免，我们首先要保证受益的价值减去受损的价值的结果应是正数（即受益值大于受损值），其次，应该使那些在决策中受益的人拿出部分受益值给处境变差、利益受损的人一些补偿。这种方法既保证了社会福利总量的增加，又在一定程度上维护了社会公平公正。

在公共决策中，基于成本效益分析，决策者在定量分析时要特别注意以下几方面问题：

一是坚持决策分析的充分性原则。成本效益分析的关键是做出充分性分析，即在成本固定或收益固定的情况下，如何选择备选方案。在决策实践中，可能出现四种局面：（1）成本与效益都是固定，即什么都不（难）做的方案，因为可选择空间几乎是稳定的；（2）效益固定而成本是变动的，决策就是通过定量分析的支持，寻找用最低成本实现固定收益的方案；（3）成本固定而效益是变动的，则决策就是在成本限制的固定范围内，选择可实现目标最大化的方案；（4）成本与效益都是变动的，此时决策就要寻找效益与成本之比最大的方案。

二是政策指标量化适当。在公共决策中运用量化性指标实现科学化管理，有利于对决策执行的监督和对效果的评估。但量化分析毕竟只是决策的辅助性手段，不能走向极端，变为“唯数字论”，一方面明确并非所有决策目标都可量化，另一方面更要防止被成本效益分析提供的数据信息误导。由于量化分析在公共决策中的复杂性，这种指标的量化应给决策者一定的自由裁量权，切忌用数学方法机械计算量化指标。

三是决策计划规模适度。决策的成本效益分析在多大范围内展开、适用多大规模的群体、对决策对象不同群体的分析是否分别计算，决策问题是侧重于成本效益分析中的成本核算、数据分析，还是仿真模拟、效果检测等，都应在决策中充分考虑，找到适度的决策规模定位。

四是决策分析进度有序。科学的量化分析需要有良好的制度与程序安排，诸如选择什么样的量化方法，需要哪些决策资源，由哪些分析人员进行量化操作，有哪些重要步骤，面临哪些技术困难或障碍、应在什么层面上运用技术分析结果等，都是决策者需要考虑的。

（作者系南京大学政府管理学院博士生）