城镇化：应该按照发展需求配置土地

文/邹晓云

说到城镇化自然离不开土地，有人甚至已经将土地与城镇化捆绑在了一起，认为我们过去20多年来城镇化主要依靠的是土地，未来也还是要依靠土地，希望还应该拿出大量土地来，似乎土地成了城镇化的灵丹妙药，这当然是一种偏颇的认识。

在过去的城镇化进程中，土地确实发挥了巨大的作用，但需要注意的是，过去我们的城镇建设是有历史欠账的，大量的土地供应带来了快速的发展，这是一种资源的补充配置所释放的效应，而不是土地在城镇化中真的有如此大的功效。

况且，我们最大程度上利用了国有土地与集体土地的市场价值差，因此为土地支付的成本很低，如此显示出的超高效益其实是一种假象。如果离开了这一“优势”，土地的作用不会这样明显。这种做法确实是不可以持续的，我们已经注意到由此引发出了很多的社会问题，这不是一个现代社会应该普遍出现的现象，是下一步需要从制度层面进行改进的关键，也是提高城镇化质量的重要任务之一。

过分依赖土地确实很有问题。我们可以看到，在最近的几年，土地的任意利用已经对城市建设和发展带来了非常不利的状况。一些城市在无序蔓延，城市土地使用效益非常低，而且对生态、环境、文化历史等多方面带来了不少负面影响。一些城市也因为在发展中过于依赖土地而债台高筑。这样的例子不胜枚举，这条路显然不能再简单重复下去。

在未来的城镇化进程中，土地的作用应该回归到资源配置的本位，也就是按照社会经济发展的需求配置，而不是处于领跑位置。土地的使用应该在科学预测、评价和规划的基础上进行使用。未来的土地配置重点，不应该是量的增长，而应该侧重在城市与乡村之间、大城市与中小城市之间、城镇内部等方面的优化，那种借城镇化之名大量圈地的做法应该结束了。

为了更好地发挥土地在城镇化中的作用，土地制度的改革是关键。

一是释放土地的权能，也就是对土地产权赋予更多的权利，至少可以做到的一点是，将农村集体土地使用权明确到农民个人，而不是集体，这样，城市国有土地和农村集体土地就有了平等的基础。当然，这不是可以一蹴而就的事。现在社会上对集体土地产权改革寄予的期望很高，这里可能有一些误解，很多人实际上关心的是集体土地能不能改变成可以入市的建设用地，认为一旦集体土地产权明确，就可以改变为建设用地了。个人认为，进行农村土地产权改革，释放土地权能只是还原了土地产权的基本内涵和潜能，赋予了土地入市的“资格”，究竟土地如何使用，还有规划、用途管制、建设许可，以及执法监管等等在后面。

二是要为城镇化土地配置建立更加完整的市场和完善的市场规则。完整的市场就是城乡一体化，完善的市场规则核心是每个土地产权主体都有实现的机会并能得到很好的保护。这既能使土地的配置更有效率，又能更好地保护好产权人的利益。中央一再强调要在城镇化过程中保护农民的利益，要让农民共享城镇化的成果。真正的共享是既包括收益，也包括风险，城镇化也一样，如果我们从农民那里获取土地时，仍然使用由政府单方定价的补偿方式，即使再多，可能永远不会令人满意，因为他们并不了解和感受其中可能存在的风险。我想，培养和帮助农民如何在市场中自己打理自己的土地，参与到城镇化中来，运用市场的手段保护自己的土地产权，以及培养他们如何利用土地在市场中创造和实现自己的收益，这是最重要的。

（作者系中国土地勘测规划院副总工程师，选自中国国土资源报网）