增强改革创新动力从何着手

近期，中央深化改革领导小组会议在部署改革方案的同时，多次强调督查落实问题。顶层设计能不能落实到位，政府官员的改革创新动力是关键。而这主要受三个方面因素的影响：一是改革政策是否适应全国差异化的地方实际，即政策的科学性和适用性；二是改革执行者的改革热情和工作投入能否被有效激发；三是利益相关者的改革阻力强弱。从这几个因素来看，当前增强改革创新动力，应当从以下几个方面着手。

更加注重改革的系统性、整体性、协同性

从1978年到2013年，中国改革采取“摸着石头过河”式局部性、区域性、由点到面、由下至上的改革路径。“摸着石头过河”的改革逻辑没有既定的标准和原则，鼓励地方政府因地制宜地多尝试、多创新，好的“试点”、“创新”经验会逐渐推广上升为国家的政策。2014年，中国改革走向以“加强顶层设计、通盘谋划布局”为主的自上而下式改革路径。与自下而上式改革路径相比，自上而下的“顶层设计”式改革可以更好地实现跨区域跨部门的重大改革事项协调，可以从全国、全局层面深入评估方案的可行性、可操作性和存在的问题风险，更加清晰地明确政治底线和社会稳定底线。但是，中央政府集改革设计、规划、实施诸项职能于一身，也面临更大的改革设计合理性风险。

改革经验表明，在疆域辽阔、区域差异较大的中国，地方政府在解决区域多样化问题上具有突出的实践智慧和创造性，地方政府和官员是中国改革的生力军。当前阶段的改革路径是中央设计改革政策、任务分工和时间进程，部门和地方政府负责执行和“施工”。中央改革方案落地生根，必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索。但在当前，执行层面官员的首要责任容易发生变异，即向工作程序负责而不是向工作效果负责。

从2014年年初到2015年年底，中央深改组召开了19次会议，审议了102份改革文件，涉及经济体制和生态文明体制改革、民主法制领域改革、文化体制改革、社会体制改革、党的建设制度改革等多个方面。对于地方政府来说，平均每个月需要落地4至5项改革。在向程序负责的压力下，改革在地方的工作重心也变成了发文件、传达文件、工作督察和汇报，切实抓好执行效果的主观动力和客观条件都非常有限。改革路径发生变化，责任导向发生转变，中央和地方的改革认知尚未统一，地方能动性空间减少，因而出现了一定程度的“不作为”现象。

推进自上而下的全面改革，特别是体制机制的改革，如果没有顶层设计，再怎么“摸石头”也趟不过河去。同时，新一轮改革也是上下互动的全面改革，离不开基层的实践和探索。为此，习近平总书记特别把“顶层设计和摸着石头过河”作为全面深化改革的重大关系之一加以强调，指出“推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。要加强宏观思考和顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，同时也要继续鼓励大胆试验、大胆突破，不断把改革开放引向深入。”

健全事权与责权相匹配的体制

国家治理的核心是处理好三对关系：政府与市场的关系，政府与社会的关系，中央与地方的关系。改革的实质，就是以理顺这三对关系为目标的制度建设。这三对关系尚未理顺，导致地方政府和地方干部所承担的事权和责权划分不清晰，进而出现政府官员的“乱作为”和“假作为”现象。

在政府与市场关系上，经济发展依然是考核地方政府和地方干部政绩的核心指标，地方干部不得不深度参与地方经济事务。政府干预市场，一方面造成生产性资料产能严重过剩而消费性资料升级不足、僵尸企业僵而不死，另一方面政企资源的转换增加了选择性执行的可能和职务腐败的风险。

“小政府、大社会”是政府与社会关系平衡的理想状态，向社会放权，政府官员才能回归公共服务的本职，但是社会承接政府职能转移能力尚有待培育，“含金量”高的职能被“惜放”。政府承担的社会管理职能和公共服务职能“超载”，政府官员长期加班、高负荷运转，不该管的管、该管的没有管好，出现“选择性作为”的现象。

中央和地方应该是协调互动的关系，但目前阶段中央和地方间的决策权、财权、事权匹配调整仍然没有完成。全国85%的支出是在地方，中央支出15%，市县两级支出占70%。转移支付占比较高，治理责任过多下移。地方政府和官员的责权不对等，无法有效激发他们的积极性和能动性，因而出现“不愿为”和“假作为”的现象。要解决这个问题，就要建立事权和责权相适应的制度，理顺中央和地方财政分配关系，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。

完善考核评价和激励机制

改革设计的落地需要政府官员具有很高的执行力，政策执行需要科学的配套工作机制来保障。目前，政府官员中出现的“不愿为”主要与刚性激励机制不足有关，“不敢为”与督察机制的不完善有关。

在实际工作中，约束政府官员“人权”、“事权”、“财权”的相关党纪法规持续完善，留给执行者的差异化执行空间很小。为了避免个人的“职务风险”，各级官员往往会“加码”执行，改革执行者的能动空间极小，出现了“干多错多，干少错少”的不正常现象。为了推动改革的执行和落地，中央非常重视“督察和惩处”，强调责任担当。但是，一方面没有明确的利益保护机制。对地方干部来说，面对的局面是有刚性惩罚机制无刚性奖励机制，职务风险、岗位风险往往转化为“个人风险”，出于自我保护，有些地方干部会“不敢为”。另一方面，行政机关职能重叠、交叉严重，往往一项改革涉及多个部门，操作中牵头单位和有关单位的职责划分很难清晰，造成了考核和督察的困难，进而降低了考核和督察作为推进改革落地工具的有效性。

过去三十多年的中国改革，推行的是自下而上和自上而下相配合的改革路径。在新时期，要以制度和机制来合理保障和激发地方政府的积极性和创造性，建立与基层改革实际需要相匹配的权责体系，完善考核评价和激励机制，既鼓励创新、表扬先进，也允许试错、宽容失败，营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围。

（作者单位：中央编译局世界发展战略研究部）

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