容错：从理念走向制度

2015年10月，国务院总理李克强强调，要“用合理的容错机制和完善的激励机制，使创业创新者的活力不断涌现”。2016年3月，《政府工作报告》中明确提出：“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。”由此，“容错机制”逐渐从一个计算机领域的专业术语，转变为决策者普遍关注的热点话题。同时，相关规定在各地涌现出来，“宽容失败”理念快步走向制度化。

从“试错免责”到“容错机制”

早在2006年，深圳市就制定了改革创新促进条例，其中明确规定，“只要改革创新方案制订程序符合规定，个人或单位没有牟取私利、没与其他单位或个人恶意串通，即使工作发生失误、改革创新未达到预期效果甚至造成一定损失，有关人员可予免责。”2009年，重庆市出台的促进开放条例中也有类似规定。在当时，这些规定赢得了公众的掌声，但也有人认为，这可能给一些打着改革创新旗号谋取私利的人提供可乘之机，甚至认为这是多余的法规。

党的十八大以来，试错免责的规定得到了更多地区的认同。2013年，上海市人大常委会出台关于促进改革创新的决定，其中规定：“本市保障改革创新，宽容失败。改革创新未能实现预期目标，但有关单位和个人依照国家和本市有关规定决策、实施，且勤勉尽责、未牟取私利的，不作负面评价，依法免除相关责任。”同年，佛山市顺德区赋予干部“试错权”，得到广泛关注。2013年12月，泰州市出台促进改革创新鼓励干事创业的责任豁免办法（试行），这一专门性规定，明确了责任豁免的具体情形、认定程序、结果使用等，具有极大开创性。

2014年，江苏省委、省政府出台关于全面深化国有企业和国有资产管理体制改革的意见，在国内首次提出“容错机制”。其中规定：“建立鼓励探索创新的容错机制，有关单位和个人在推进国有企业改革过程中依法依规决策、实施，且勤勉尽责、未牟取私利，改革措施未达到预期目标的，应当给予包容。”容错机制一经提出，就引起广泛关注。

不过，上述文件中仅有泰州的责任豁免办法是具体性的专门文件，其他规定更多是原则性、倡导性、宣示性的，失之宽泛，实践中操作性不够强。有媒体报道，深圳等地相关规定出台多年，却没有相关“改革失误”的个案出现，也没有启动过“免责”调查。这在一定程度上说明，试错免责规定不能停留在原则性要求上。

走向专门化的容错规定

2015年以来，容错机制开始走向具体化、专门化。当年6月，青岛西海岸新区出台干事创业容错免责庸政懒政严肃追责暂行办法，这是山东首个建立干部容错免责机制的区域。此后，济南市、德州市也出台专门规定，容错机制更加详尽。10月，浙江省委出台激励干部干事创业治理“为官不为”的意见，要求全省各地建立推进改革容错免责机制，成为省级层面的吃螃蟹者。随后，杭州市、温州市等地均出台相关制度文件，在容错机制建设方面走在了全国前列。

此外，湖北、陕西、江西、湖南、四川、江苏等地也纷纷出台相关文件。不过，不同地区的容错机制不仅具有不同的文件名称，而且文件性质和效力、起草和出台部门都有不同。

综合来看，当前容错机制文件主要分为三类：第一类是地方人大及其常委会制定的地方性法规中的容错条款，如湖北。地方性法规属于广义的法律文件，是地方立法中的最高层级，可以作为法院审判依据使用。据了解，该部立法由湖北省委改革办起草，旨在促进改革。第二类是地方党委政府及其部门制定的规范性文件，如浙江杭州、江苏泰州、四川眉山等。这类文件是党内法规，文件名多用“鼓励干部主动作为”、“支持干部干事创业”等说法，适用对象是本地区的党员干部。其中，制定主体又可细分为党委、党办、纪委、组织部等几类，各类文件侧重点及主要执行主体均有不同。第三类是司法机关制定的规范性文件，如湖南省人民检察院。这类文件出发点是在追究违法犯罪案件同时保护改革创新，执行主体是司法机关内部工作人员。

区分“公之失”与“私之罪”

明晰判断标准，是构建容错机制最为核心的问题。对此，习近平总书记提出“三个区分开来”。据此，可容之错包括三种情况：一是“干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误”，二是“上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误”，三是“为推动发展的无意过失”。当下各地建立的容错机制，主要是以此为基准。梳理当前的规定，关于“错”，普遍理解为“改革创新未达到预期效果或造成负面影响和损失的”。而免于追责的情形规定，主要包括两大类，一类是不可抗力导致的，另一类是决策行为造成的。

“不可抗力”是一个法学术语，指“不能预见、不能避免和不能克服的客观情况”。一是由自然原因引起的自然现象，如火灾、旱灾、地震、风灾等；二是由社会原因引起的社会现象，如政策变化、战争、市场行情等。由于这些情况是决策者无法预见和控制的，因而不能归罪于决策者。当前绝大多数容错文件都直接或间接地将“不可抗力”作为免责事由。

由于决策行为造成的失误和错误，各地容错机制都有具体规定。大体来看，这要同时符合以下几个要求：一是合法性要求。如杭州和济南均规定“法律、法规没有明令禁止的”、湖北规定“不违反法律、法规有关规定的”。违反法律规定，就是违法行为，要承担法律责任。二是合上级要求。如杭州规定“符合中央和省市党委、政府决策部署”，济南规定“符合中央大政方针和省、市党委政府决策精神的”。三是合程序要求。如江西和杭州规定“经过民主决策程序的”，济南规定“按照实际情况经过民主决策程序的”，眉山规定“经过充分研判、公开公示、集体研究，依法依纪决策、阳光运行，并具备相关书证的”。四是尽责性要求。湖北规定“相关人员已经履行了勤勉尽责义务的”，杭州规定“没有失职行为”且“积极主动采取措施消除影响或挽回损失”，眉山规定“出现失误或者偏差后，积极主动采取措施，最大限度挽回损失或者消除不良影响的”。五是清廉性要求。如湖北规定“未与他人恶意串通损害公共利益或者他人合法权益的”，江西、杭州和济南均规定“没有为自己、他人或单位谋取私利的”。要注意，为他人、为单位谋取私利，也不能免责。

除上述几点外，几个地方规定符合“有利于改革创新和发展大局”这一要求。然而，这一标准比较模糊，判断的随意性较大，而且与符合上级精神的标准是重合的，故而不宜作为判断标准。另外，梳理发现，有基层单位出台容错文件把上述“同时符合”改为“符合其中之一”，这显然是一种错误理解。

大多数文件都规定有“除外条款”。例如，江西、杭州等地都明确，发生“重大安全责任事故”不能免责。济南规定更加严格，即发生“重特大安全责任事故和严重环境污染、生态破坏责任事故”不能免责。这一方面体现了对底线、红线的强调，提醒决策者时刻不忘记安全问题、生态问题的极端重要性；另一方面，在发生重大事故之时，相关决策者必须承担起政治责任，体现对广大人民群众的负责态度。

认定程序和结果运用更加规范

当单位和个人在改革创新中出现了工作失误，怎么做才能免责？这就涉及容错的认定程序问题，也就是必须坚持以事实为依据、以制度为准绳，规范容错免责的具体程序和操作流程。认定程序是否科学完善，是衡量容错机制可操作性的重要尺度。

杭州规定，容错免责程序包括申请、核实、认定和报备等环节。相关单位和个人因改革创新失误出现受到追责等情形时，可在启动问责程序后7个工作日内，由所在单位党组织按照干部管理权限向相应的纪检监察机关或组织人事部门提出书面免责申请。接下来，纪检监察机关会同组织人事部门依申请事项开展调查，出具书面调查报告，作初步意见。根据调查结果，纪检监察机关会同组织人事等部门作出认定意见，认定结果在3个工作日内向申请单位反馈并予以答复解释，并报同级党委或政府备案。济南、德州、绍兴等地程序规定与此类似。

首先，申请主体是“所在单位党组织”，而不能由单位或个人以自己名义直接申请。当然，江西、江苏昆山等地规定单位和个人也可以直接申请。其次，接受申请的部门是“纪检监察机关或组织人事部门”，意味着既可以向纪检监察部门申请，也可以向组织人事部门申请。再次，认定意见由“纪检监察机关会同组织人事等部门”作出，表明纪检监察部门是主要认定主体，这也符合党政干部问责规定的要求。

在江苏省昆山市，容错程序规定更加具体，即相关单位或个人认为符合“容错”情形的，要依据党政纪处分、组织处理、考核扣分等不同追责类型，向对应的纪检监察机关、组织部门、考核主管部门提出书面申请。同时，昆山还规定，由相应部门对申请事项的适应范围进行初核并反馈结果，对属于适应范围的申请，牵头成立调查组，按照“四查”方法（查明行为的目的、动机、程序和后果）进行调查核实，形成书面调查报告，科学认定相关单位和个人的责任。这对调查核实的方式进行了详细规定，更具可操作性。

各地都把免责结果的运用作为容错机制的重要组成部分。如江西规定，对经确定予以免责的单位和个人“四个不”，即不作负面评价、不影响政绩考核、不影响评先评优、不影响提拔使用。浙江杭州、绍兴、温州等地规定包括4个方面，即在落实党风廉政建设责任制考核中免予扣分，在干部提拔任用党风廉政审查中免予“一票否决”，免予行政追责和效能问责，需追究党政纪责任的可酌情从轻、减轻或免予处分。一些地方还规定，在量化考核评价中减少或免予扣分。这些规定，总体思路是尽量不影响党员干部改革创新、敢于担当的积极性。

（作者单位：群众杂志社）