地方治理创新的试错法则

创新本质上是一种试错行为，往往伴随着诸多风险。创新一旦启动，便意味着成功与失败两种结果，它不仅需要鼓励，更需要宽容。作为创新的一种样态，地方治理创新也需要基本的试错法则。

依“理”试错：符合事物发展的客观规律

地方治理需要创新，犹如科学发现需要试错一样，是事物发展必不可少的环节。在地方治理中鼓励创新，符合事物发展的根本规律，是依理试错，是对哲学上“试错法”的实践。犹如试错法的提倡者卡尔·波普尔所言：“科学是实验性的，而且是难免要犯错误的”，“科学知识是可错的，科学的根本方法是试错法”。试错法强调科学探索始于问题，科学家使用试错法时，总是试探性地提出解决某一问题的方案、理论或假说，试探性地寻找错误并最终消除错误。

从某种程度上来说，在地方治理中提倡创新，依据的正是这一理论。地方治理是一项庞大而复杂的工程，在以往的治理过程中，我们可以凭借经验，归纳性地为其设立规则和机制，从而找到解决社会问题的良策。但是，一旦客观对象变得复杂多变，尤其是互联网技术所带来的不确定因素增多，我们便无法复制过去的办法，也不可能依靠经验找到同一类事例，从而确定相应的治理方案。此时，我们所面临的是经验世界完全不存在的个案，归纳法无法施展。我们能做的，不是被动地等待把规则印在或强加在我们的大脑中，而是主动地把新规则适用于新的客观对象。

这一过程实际上就是试错，只不过，在地方治理实践中我们将其称为“创新”，它的根本任务是在新的客观对象中发现相似性，并用决策者发现的新规律来解释或者治理新问题。因此，在地方治理中鼓励创新，符合事物发展的客观规律，是依“理”试错。

依“规”容错：为失败者提供豁免通道

人非圣贤，孰能无过。既然地方治理创新本身就是一个试错过程，我们就应该在报以期许的同时，宽容其不可避免的错误，而这便是嵌入在试错过程中的另一种配套机制——容错。应当说，允许试错，就必然需要容错，二者缺一不可。

首先要承认错误并直面错误。任何敢想敢干的改革创新者都有可能犯错，这是事物发展无法避免的结局。而且，在繁杂多变的地方治理过程中，成功者永远只是其中的一部分。在许多情况下，我们都需要接受错误的结果，并承担相应的责任。因此，我们首先需要承认错误并直面错误，要敢于坦诚，甚至于主动研究某一类错误形成的规律，总结经验和教训，避免在日后的工作中再次遭遇。

其次要建立合理的容错规则。对待创新过程中的先行者，要避免做“成者王侯败者寇”的评价。如果一个社会不宽容失败，就会导致创新者缩手缩脚；如果一个社会对失败斤斤计较，就会导致碌碌无为。因此，我们需要建立一个合理的容错规则，做到依规容错，以一套明确的程序和方法，为改革者的工作失误提供豁免通道，允许错误行为的发生，并宽容他们。

对于这一问题，我国已有地方作出了一些尝试，形成了如何容错的初步规则。譬如，湖北省人大常委会颁布实施的《湖北省全面深化改革促进条例》、江西省纪委、省委组织部颁布实施的《关于支持、保护和激励党员干部改革创新、担当有为的意见》、杭州市委颁布实施的《关于建立党员干部改革创新容错免责机制的实施办法》、济南市委颁布实施的《关于支持党员干部干事创业建立容错免责机制的实施办法（试行）》等等。从这几部规定来看，要真正做到依规容错，就必须从整体上确立一套容错机制，明确容错免责的概念内涵，确立容错免责的基本原则，界定容错免责的前提条件，公布容错免责的基本程序等等。当然，在具体的容错措施上，还需要特别注意的是，应当及时成立相应的错误评估机构，拓展公众参与通道，确保容错行为的科学性与民主性，提高容错结果的可接受性，最大程度地保证容错。

依“法”纠错：不能包容所有错误

“容错”不是对错误一概不论，不等于漠视错误、徇情枉法。在不同的错误面前，我们需要做到依法纠错，区分“错误”与“失误”。

不同性质的错误，决定了其是否可以被纳入容错机制之中。譬如，从行为人的主观意识上来看，错误可以被分为因故意或过失而导致的错误，和因意外事件或不可抗力而产生的错误。前者我们可以将其称之为主观错误，后者为客观错误。主观错误基本是处于行为人意志之下的，是可控的，可以被辨识的。因而，它是可被谴责的，也是为法所不允许的。对于这一类错误，没有启动容错机制的必要。

而客观错误却恰恰相反，其发生机理来自于环境本身，不以改革者的主观意志为转移。在意外事件或不可抗力等客观因素面前，改革者的主观判断大多数是迟到的，它无法左右客观错误的发生。也正因此，客观错误往往为法所豁免，它也理所当然地可以被归列至容错机制之中。

同时，要依法追究违法的行为。容错，并不是要包容所有的错误，也不需要挑战“法不容情”的红线。在地方治理创新过程中，对于失误行为可给予宽容，但对于贪污受贿之类的违法行为，却要坚决打击。应当确立“容错”与“纠错”的并行路线，坚持两手抓，一方面鼓励改革者的创新热情，另一方面坚守社会的公平正义。实践中，要坚持以事实为依据，以法律为准绳，杜绝那些借口“容错”程序而逃避法律责任的做法。在实施容错机制同时，必须明确法治原则和“有错必纠”的底线，坚决反对消极腐败，防止“激励”变成“纵容”、“保护”变成“庇护”。

（作者单位：东南大学法学院。本文系2015年度国家社会科学基金项目《适合我国的行政裁量权基准制度构建研究》的阶段性成果）