解除改革创新者之忧

近年来，地方治理创新以及试错容错问题受到前所未有的关注，各地纷纷表示鼓励创新、允许试错，容错机制也陆续出台。然而，试错容错对广大决策者来说还是一个新事物，在认识中还存在一些误区盲区。本刊记者专访南京大学政府管理学院院长孔繁斌教授，请他谈谈对相关问题的认识。

 “自下而上”的创新更具可操作性

记  者：当前，中央提出要形成鼓励基层改革创新的合力，最大限度调动地方、基层以及各方面的积极性、主动性、创造性。请问，基层改革创新在今天为何备受关注？

孔繁斌：从政策制定过程看，政策的形成大体有两种基本做法，一种是自上而下，另一种是自下而上。今天，中国经济社会变化非常快，复杂性、不确定性增强。基层处在公共治理最前沿，最了解社会变化新动向，形成的改革思路和方案最贴近社会现实。相比于顶层设计的原则性规定，基层方案不仅更加具体，而且往往更具可操作性，更易于执行。对基层改革创新经验进行提炼上升，有助于中央和上级政府形成更具普遍性的指导性意见。由于自下而上政策制定过程具有的这些优势，基层改革创新才显得愈加重要。

记  者：新形势下地方政府开展治理创新，应当满足什么要求？

孔繁斌：目前，许多地方积极作为，在治理创新中已经有一些成功案例，涉及机构改革、公共服务等方面。比如，在南通、盱眙等地展开的相对集中行政审批权改革，确实找到了实现简政放权的具体途径和方法。又如，无锡国土部门进行的“四全改革”，就非常到位，大致达到国际前沿水平。

分析这些案例，可以发现其成功和几个因素有关系，一是主要领导者的担当意识、责任意识，二是决策者所拥有或具备的组织领导能力，三是能否准确判断改革预期结果的公众认可度，这是新形势下进行改革创新必须考虑的三个要素。

允许试错实质是思想方法的转变

记  者：近年来，中央多次强调要允许试错、宽容失败，营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围。您如何理解鼓励创新与允许试错的关系？

孔繁斌：但凡创新，都具有偏差和失败的风险。创新基层治理，制定创新性的政策，也具有一定风险，允许试错，就是解除改革创新者的后顾之忧，让大家更勇敢地去创新和探索。从宏观角度来看，试错是一种比喻，更多意味着改革方案是渐进式的，就是在若干方案形成以后，通过不断尝试去逐步明确目标、优化方案、完善结果。这个过程中，可以采取试点方式，在局部探索中发现方案存在的不足并加以改进。这还与前瞻性治理相联系，就是对社会问题有更加积极的回应，在处理姿态上更具前瞻性。同时，试错也是决策文化的改进，体现包容精神。

但必须强调试错的针对性，允许试错旨在鼓励创新勇气，并非不顾条件、放弃责任、放松要求、盲目冒险。对此，全社会应该有一个共识。

记  者：有人认为，试错式改革是改革开放以来中国特色社会主义道路探索的重要方法。对于这种说法，您是否赞同？

孔繁斌：政府治理的历史都可以理解为创新试错的历史。从这个意义上来说，改革开放以来中国特色社会主义道路探索，可以理解为一部试错式改革的历史。而从更深层次看，这实质上是思想方法的转变。

历史上，我们对政策制定可能有一种绝对主义的看法，一项政策要么是特别好，要么是根本不能出台，这多少带有形而上学的意味。而试错式改革，则体现出辩证思维，是辩证法对上述形而上学方法的调整。其实，现实中很难确定什么是最好的政策方案。特别是改革开放以来，经济社会快速变化对新理论新知识提出各种新要求，如果一味追求所谓的“最佳方案”，改革就会停滞不前，不可能取得这么大的成就。允许试错，就是抛弃形而上学的思想方法，运用辩证法去看待政策制定过程，在实践尝试中逐渐接近最优的方案。

容错机制关键在于区分评价

记  者：当前，“为官不为”已成为一个突出问题。允许试错，建立容错机制，对解决这个问题有积极作用。请问，这个过程中要注意什么？

孔繁斌：对“为官不为”问题，我们要有一个全面的理解，不能简单认定这些干部就是没有创新意愿或者创新能力。在一定意义上讲，“为官不为”是他们对本职工作采取责任最小化的博弈策略。倘若在想发展的时候要求基层干部去干事去创新，而在出现问题的时候却又死扣条文、不加区分地追究责任，就会释放出不良的信号，影响干部的创新热情。因而，我们要把激励机制和问责机制统一起来考虑，既要完善干部的激励机制，表扬先进，又要避免盲目问责，尽快建立完善试错容错机制。

建立容错机制，关键是对政府行为进行类型区分、合理评价，并形成相应的准则。按照习近平总书记的要求，把“因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误”同“明知故犯的违纪违法行为”区分开来，把“上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误”同“上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为”区分开来，把“为推动发展的无意过失”同“为谋取私利的违纪违法行为”区分开来。

以试错容错机制纠正“为官不为”现象，根本在于通过评价机制的改变实现博弈变量的改变，使党政干部的客观责任转变为主观责任，走出一条实现动机管理、挖掘干部潜能的新路子。

记  者：不少地方提出要建立完善容错机制。在您看来，容错机制应当以什么形式呈现？

孔繁斌：目前，在浙江、湖北、山东等地，已经探索建立了容错机制，出台了不同层级、不同性质的规范性文件，对相关事项做出了明确规定。显然，围绕容错机制出台专门的规范性文件，在一定程度上是必要的。但是，我们不能忘记，试错容错应当是一种共识和文化，涉及法律法规、政策文件等方方面面，需要大量制度规定之间的有序衔接。一份容错机制专门文件不可能那么详细，因而是远远不够的。真正意义上的容错机制，是立法技术解决不了的问题，不能陷入“法条主义”的泥沼。我认为，建立容错机制，不能止步于出台一份文件或者若干条款，而应把试错容错的共识与文化融入到相关制度的设计和运作中去，从而实现更深层次的改变。

试错与反腐可实现有效平衡

记  者：有人担忧，试错容错可能为腐败提供温床，会增大反腐败的难度。并认为，在反腐背景下允许试错是一个悖论。您如何看待这一观点？怎么来化解这一疑虑？

孔繁斌：如何理解反腐败与试错容错的关系，是当前大家很关注的一个问题。尽管可能有人以试错之名行腐败之实，甚至以容错为借口试图脱罪，但若仔细分析就不难发现，试错与腐败之间的界限是很明确的，不应该是一个悖论。在西方法治国家，法律对权力行使具有非常严格的要求，但政府部门的创新活动持续不断。这也说明反腐与试错可以实现有效平衡。

化解这一疑虑，还是要强调，试错不意味着放弃责任、降低要求，容错也不是纵容错误。要把习近平总书记提出的“三个区分”细化为一些具体的判断标准，真正把试错与腐败区分开来。

在实践中，一方面要看这些政策措施是不是真的创新，是不是面对新问题、采取新手段、进行新探索。另一方面，也要看政策措施的出台是否经过了法定的决策论证程序，是否运用了科学决策方法来最大程度避免风险。另外，在学理层面也有一些判定标准，比如基础设施建设中，过度供给就构成一种浪费，也是错误的做法。

记  者：确保容错机制的有序运行，还需要哪些配套措施？

孔繁斌：这要和党政干部群体的权利保障问题结合起来考虑，主要包括事先和事后两个方面。在事先，应该有一个辅导机制。决策者遇到拿不准的创新做法，如果有一个特定部门接受咨询并给出答复，那就会更加清楚，做起来也更加放心。在事后，要有一个救济机制。可以成立一个专门的公务员人事行政仲裁机构，因创新试错而产生的错误或失误，可以通过内部诉讼方式解决，从而让容错机制更加规范化。同时，每一个类似案件，都是很好的学习案例，时间久了就能发现试错和故意犯错的边界在哪里。

建立容错机制固然重要，但还是要引导党政干部尽可能不犯错或者少犯错。这要靠在决策中养成科学精神，借助更多科学的决策方法。例如，政府在决策前，应当有至少1/3的精力放在搜集数据、分析预测上，不能总是搞应急型决策。又如，可以更多采取决策模拟、决策仿真等新技术手段，最大限度避免决策方案的偏差。再如，要善于发挥智库等决策辅助力量的作用。