地方政府政策评估三问

政策评估在我国起步较晚，一直以来都以政府工作监督、报告的形式出现，并没有将其作为一项专门的工作。20世纪80年代以后，在世界银行相关规定的推动下，我国开始在大型工业项目中开展项目后评估，从而率先从中央层面开始了政策评估的实践。

在中央政府推进政策评估的同时，我国部分省市地方政府也开始了对政策评估的探索，如河北、辽宁、黑龙江、浙江、广东、江苏等省份，或由政府部门负责，或与相关研究机构合作，开始对一些政策的实施效果进行评估。在省会城市中，南京、合肥、西安、沈阳和福州，则以政府相关部门作为主要的评估主体开展了政策评估实践。

地方政府为什么要开展政策评估？

政策评估是提高政策效果的重要手段。政策评估指的是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率、效果和价值进行判断的一项管理实践。其意义不只是对一项政策效果的判断和呈现，更重要的是提供了一系列改进政策效果的机制。根据评估实施的不同阶段，政策评估可以分为事前评估、事中评估和事后评估。当前，无论是学术界还是实务界的关注重心都在于事后评估。事实上，这三种类型的政策评估均有助于提高政策效果。事前评估指的是政策主体对政策文本问题的认定及政策制定依据的客观性、真实性、逻辑合理性等进行分析论证，对于依据不充分、逻辑不合理、不符合科学性要求的政策进行修改、补充和完善，因此，事前评估可以通过改进政策来提高政策效果。事中评估即政策执行中评估，公共政策执行的周期较长，对公共政策的执行开展阶段性评估有助于及时回应政策执行中的问题，从而通过提高政策执行的灵活性和情境适应性来提高政策效果。事后评估即政策执行后评估，是对一项政策执行效果的评价和判断，人们往往关注其对于再次决策、开启新的政策循环的价值。除此之外，事后评估的存在本身就可以对政策执行主体产生约束和激励作用，减少因执行主体的消极执行而导致不良政策效果。

政策评估是政策过程的重要环节。政策过程阶段论是目前国内政策学科研究者普遍采用的政策过程理论，其最早源于拉斯维尔的研究。拉斯维尔将政策过程划分为信息、建议、法令、试行、执行、评估及终止七个阶段。查尔斯·琼斯和詹姆斯·E·安德森在此基础上将政策过程分为问题建构、议程设置、采纳、执行、政策评估等阶段。无论哪种理论，政策评估作为政策过程中不可或缺的一环已经成为学者们的共识。政策评估既是对政策制定和政策执行的检验，又是决定政策延续、终结乃至开启新决策的依据，政策的科学性、政策执行的效率、政策终结的及时性都需要政策评估的支持，因此政策评估在整个政策过程中的价值意义重大。当前，我国地方政府政策评估的滞后制约着政策的良好运行和效果优化，因此，亟需强化政策评估这一环节。

政策评估是推动国家治理现代化的重要途径。党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。公共政策是一个国家治理能力的集中体现，可以说它的效果在很大程度上体现了一个国家治理能力的强弱。公共政策评估的结果可以作为我们衡量一个国家治理能力现代化的依据，而公共政策评估这种政治行为本身又有助于推动国家治理的现代化。具体体现在以下两个方面，一方面，公民参与公共政策评估有助于形成多方参与的治理格局。治理现代化的一个重要标志就是治理主体多元化，而治理主体多元化的实现必须依托特定的途径和方式，公民参与公共政策评估无疑是其中一种重要途径。另一方面，政策评估倒逼国家治理体系变革，成为国家治理现代化的重要动力。此外，对公共政策的评估也有助于诊断政治系统的状况。如果针对某一现实问题出台的系列政策均失效，将迫使决策者反思这其中存在的根本问题。

地方政府政策评估的标准是什么？

任何评估都是根据特定标准对事物(即评估对象)进行衡量、检查、评价和估计的过程，以判断其优劣。要进行政策评估，必须首先确立标准，评估标准直接决定着评估的方向和结果是否正确、是否科学、是否符合实际。

合法性标准。合法性标准即评判一项政策是否符合成文的法律规范和各项先例，以探讨政策的合法性问题。现代社会是法治社会，依法决策与依法行政是当代政党和政府普遍奉行的基本准则。政策制定必须在法律的框架下进行，一方面，政策的制定程序以及政策主体权限的认定必须符合法律的要求；另一方面，政策本身不能与现行法律相背离，地方政府政策制定除了要恪守法律底线之外，还需符合中央的方针政策。

效率、效益标准。政策效率通常是指以尽可能少的投入获得尽可能多的产出，关注投入与产出的比例关系。政策投入又叫政策成本，包括资金的来源与支出、物资和信息的调配与使用、决策者和执行者的数量与工作时间等。由于对公共政策产出的量化困难，效率标准的适用范围十分有限，只能在一些可量化的公共产品供给政策中有限使用。

政策效益指的是政策所达成的结果或影响的程度。它并非仅仅考察政策是否按计划执行，而且包括政策执行后是否产生了预期的效果或影响。

公平性标准。公平性标准主要是衡量在政策实施过程中，政策的成本和效益在不同集团和阶层中分配的公平程度。公平性标准主要适用于涉及收入分配、教育机会和公共服务等方面的政策。公共政策的目标不是使个别人或个别群体利益最大化，而是要使社会福利（或称社会成员总体满意度）最大化。即使一项政策符合效率标准，但一旦造成了不公平成本或收益分配，也可能被认为是一项失败的政策。

回应性标准。回应性标准是指政策满足特定群体的需要、偏好或价值的程度。它考虑的问题是，效益、效率、充分性、公平性等标准是否真正反映了特定群体的需要，具体的指标需要通过公民调查来体现。回应性标准的重要之处在于突出了需求因素，强调了民意测验的反馈作用。

地方政府政策评估应该注意什么问题？

优化地方政府政策评估的主体结构。政策评估主体是政策评估实践中最活跃、最关键的因素。政策评估主体无论是内部机构还是独立的第三方，在理论和实践上都遇到了单一主体不可克服的矛盾。政府内部机构开展的评估往往能够得出与政策制定者意见一致的积极结论，其原因主要来自以下两方面：一方面，在利益纠葛的政策过程中，政府本身也是一个重要的利益主体，具有自身难以克服的自利性；另一方面，政策评估本身蕴含了这样的隐喻，政策可能是不恰当的，评估后的调整不可避免。将政策评估控制在内部评估的范围内，可以给政府带来更多的斡旋空间，然而，对政策制定部门不利的评估结论，也有可能被扼杀在系统内部。随着内部评估的广受诟病，独立第三方评估逐渐兴起。然而，独立第三方评估在发展中也陷入了对政府依赖的困境。虽然独立机构与政府政策评估的合作是以合同为依据的，但作为合约一方的政府仍然具有很大的主动权与决定权，在由谁来评估、花多少钱评估以及拨款进度等关键问题上，独立机构几乎没有什么话语权。此外，由于政府本身的自利性，导致他们在政策执行的相关数据方面可能采取保守策略。单一评估主体所面临的困境倒逼我们必须打破现有的格局，推动政策评估主体多元化。

在政策评估中，最主要的评估主体有三类：政府、政策研究组织和一般社会公众。它们的主体资格主要由其所占有的资源决定，我们开展的一项调查表明：政府在人、财、物等硬资源占有上有较强优势，具备较强的行政权力，但同时也缺乏中立性，在民意汇聚、知识能力上有限。政策研究组织具有很强的知识技能，也具备中立能力，但在人、财、物、时间等硬资源上较弱，民意汇聚能力有限。一般社会公众则具备民意汇聚能力，但在人、财、物硬资源、知识技能等方面都很弱。根据三类评估主体的资源禀赋，我们可以构建出两类政策评估主体结构。一类是政府主导型的评估主体结构，以政府人员为政策评估主持主体，以政策研究组织的专家代表和一般社会公众代表为政策评估参与主体。另一类是政策研究组织主导型的评估主体结构，以政策研究组织中的人员为政策评估主持主体，以政府代表和一般社会公众代表为政策评估参与主体。这两类政策评估主体结构孰优孰劣并不能简单判定，而要根据政策的类型特征和评估具体情境作出选择。

依据政策类型开展差异化评估策略。不同类型的政策在评估逻辑和特征上存在较大差异，需要采用不同的评估方略。政策的分类方法很多，如根据政策的实际内容可分为能源政策、环境政策、教育政策等。从意识形态角度可以分为自由主义政策和保守主义政策。地方政府的政策制定权限有限，作为评估对象的地方政府政策可以被粗略地划分为两类：一类是专业技术性政策，此类政策涉及到高度的专业知识；一类是非专业性政策，此类政策不涉及到高度的专业知识，政府成员和社会公众均能形成一定程度的理解。

专业技术性政策和非专业技术性政策的差异决定了评估的方略也应该有所不同，下面分别用南水北调政策评估和南京市房屋拆迁政策评估两个案例加以阐述。为解决北方水资源缺乏问题，我国于20世纪末启动了南水北调工程。南水北调工程涉及面广，移民安置人口数量巨大。对于这个工程的评估既涉及到专业性的工程技术知识，也涉及到大量社会信息的收集。政府部门开展评估受到专业知识和时间上的限制。此外，不同区域政府、政府的不同部门之间存在复杂的利益关系，在评估中难以做到客观中立。这类专业技术性强、周期性长、涉及面宽的政策评估就需要采取第三方主导、政府牵头、公众参与的评估方略。南京市房屋拆迁政策对特定的利益群体的影响巨大，政策本身的专业性相对较低。利益分配的公平问题是这类民生政策的关键，利益群体的公平感成为评估的核心，因此搭建利益相关方参与、对话的平台在此类政策评估中意义重大。

整合政策评估方法。政策评估方法是有效评估的重要因素。近年来，政策评估领域最富于创造性和生命力的方面仍然是评估方法的爆炸式增长，目前，已出现的方法多达上百种，而且人们还在继续致力于对评估方法的探索。政策评估的特殊性和复杂性决定了政策评估方法的应用并非单一排他，而需要多种评估方法组合并用。地方政府在政策评估过程中应该将规范分析和实证分析相结合，将描述性分析和测量性分析相结合，在发现和论证的互动中达成共识。规范分析的核心是对问题的“应然”理解。政策评估方案的构建以规范分析为起点，通过逻辑构建对政策目标和相应的政策标准予以确认。政策的目标是什么？是否符合社会的主流价值？这些问题的理解是一个复杂的价值分析过程，难以进行实验或者定量分析。政策标准也不能从政策目标中孤立地导出，而要结合社会发展的事实情境。在政策目标和标准确认之后，就可以发挥实证方法的作用，常见的实证方法包括对比方法和实验方法。总之，地方政府政策评估需要把握公共政策评估不同阶段的目标和特性，同时结合评估政策的特点，选择和综合应用政策评估方法。

 (作者系南京大学政府管理学院教授、博士生导师)

决策的1%规则

进行决策分析的花费应该约为决策价值的1%。如果有人出资让你去参加为期一周的研讨会，这个研讨会将占用你50个小时的时间，那么你应该花费半个小时（1%）来确定是否应该去参加。如果你打算购买一座价值30万元的房子，那么花3000元，或者150个小时（按照每小时20元的时间价值来计算）来确定你的选择。如果政府计划斥资1亿元来建立一座新体育场，那么它应该花费100万美元来判断到底应不应该开动这个工程。如果你在两个品牌的清洁剂间犹豫不决，而且这两个品牌的差价不超过2元，你只能花2分钱，或者不到4秒钟（按照每小时20元的时间价值来计算）来确定到底买哪个品牌。时间一到，你就应该立刻将选定的清洁剂扔进购物车，然后继续购物。

做决策时，我们通常无法获得所有的细节。因此，1%法则成为了一条重要的经验法则。它告诉我们一个直观的、大概的约数，即为解决目前出现的问题，我们大约需要付出多少努力。