从技术视角解析中国改革

改革事业的成功，需要众多因素汇集并共同发挥“综合作用”，包括理论、决心、策略、时机、技术、舆论等。改革开放以来，在丰富的改革实践尤其是全面深化改革实践中，一些持续性长、遍及性广、活跃度高的改革技术性机制值得关注。特别是以下三个重要机制，即领导小组、试点、督察。

领导小组

领导小组机制是对广泛存在的领导小组、协调小组、工作小组、联席会议、委员会等议事性、协调性工作机构和机制的总称。为了打通传统的条块对接环节，加强领导改革行动的组织力，各地各系统往往会成立相应的改革领导小组，这已成为国内一种推进改革工作的惯例。尤其是全面深化改革启动以来，纵向上从中央到地方、横向上各个具体领域纷纷建立起全面深化改革领导小组，以及其他为数众多的专项专题改革领导小组，全方位地主导着各层级、各领域的改革活动。

领导小组的功能，主要在于对改革工作的组织领导上。目前，中国已经步入改革的深水区，改革事项的复杂性、跨部门、跨地域等特征日趋明显，可以很形象地说，容易改的问题都已经改了，留下来的都是比较难啃的硬骨头。碰上“难啃的硬骨头”，单一部门因权责划分等其他原因，往往难以攻下，这就需要新的组织运行模式。领导小组的作用方式，就是通过对正式序列机构中相关因素进行“定向选取”和“重新组合”，党政主要领导人担任领导小组的正副组长，职责相关联的若干常设部门根据业务相近程度重新排列组合成为领导小组的成员单位。这样，改革启动之后，各种事项的组织、沟通、协调，得以通过领导小组这一新平台实现。在主要领导任领导小组正副组长的“高位推动”下，领导小组各成员单位“各领其命”、“分头去办”，改革工作能够很快有效运转起来。

试 点

试点机制是先于立法的一种“行政试验”，是针对某个主题的试点项目、各种类型的试验区等政策测试与创新机制的总称。改革开放以来，中国各领域改革政策的具体推行，几乎都是以试点、试验的名义和形式展开，“试点先行、逐步推广”已成为改革工作的基本操作程序。

试点的功能，主要在于改革政策在稳中实现求进求新。改革离不开创新探索，这自然会伴随着风险和曲折。试点的作用方式，就是通过“先行先试”，在有限范围内探索、测试新政策的实际效果，再“以点带面”，逐步把新政策推广至更大乃至全国性的范围内实施。对于新政策，利益相关方不免有所争论，具体执行者亦往往有所顾虑。通过开展改革试点，在局部范围内观测新政策究竟如何，是否是各方都能接受的一个适宜之法。观察经由现实验证过的试验性政策的实践状况，比任何理论论证都更有说服力，进而能够把改革工作从“辩论”“观望”状态尽快推进至“行动”状态。反之，即便新政策实施一旦遇到挫折、甚至夭折，但因试点范围有限，因此，能够把改革成本控制在一个可承受的限度之内。有学者认为，试点这一机制让改革工作的稳妥性与创新性达到一个近乎完美的结合。于是，政策试点成为目前我国改革进程中一个较为普遍的现象。

督 察

督察机制是中央对地方、上级对下级就改革中重大决策、重要文件、重要工作的部署贯彻落实情况所开展的督促、监督、检查活动的总称，是推动改革方案及时、不折不扣落实到位的有力保障。尤其是进入全面深化改革时期，党中央和国务院把政策方案的设计完善与改革方案的贯彻落实，皆视为关系改革成败的重大问题，在重视程度和具体投入方面同等重视，力度空前。

督察的功能，主要在于确保改革政策能够不折不扣地落实到位。再完美的政策设计，也必须依赖于切实的政策执行才能达成改革目标的美好图景。督察的作用方式，就是从一开始就对改革政策执行者展开追踪、跟进，督察与执行并行。通过打通执行关节、疏通落实堵点、破除改革阻力、提高贯彻质量等一系列手段，对政策执行者的投入、进度、成效、认识、履责、作风等方面进行全方位的督促改进。再优质再全面的改革政策文本，也需要强有力的执行才能奏效。督察就起到了对改革工作从决策到执行的“全过程”管理的职能，而非仅仅依靠政策执行者的“自觉性”或“事后问责”。这样，就能真正做到贯通改革工作的“前端”与“末梢”。

领导小组、试点、督察这三个改革机制都是在中国“土生土长”起来的改革方法论，在不同时期，以各种形式，持续性地服务于国内改革开放事业，可以说是多年来我党领导全国人民探索中国道路积累下来的一系列“改革资产”。作为带有特定含义的名词和话语，“领导小组机制”“试点机制”“督察机制”以其广泛的存在、丰富的功能和鲜明的特质，共同构成了中国整个治理体系中的一个重要板块。进入全面深化改革时期，这些治理机制在继续助推改革进程朝着治理现代化的总目标迈进的同时，自身亦需不断升级更新，以更好地适应新时代的发展要求。

（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院。本文系国家社科基金青年项目“治理现代化视域下领导小组的运行机制及优化策略研究”阶段性研究成果。）